II SAB/Lu 221/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Wójta Gminy . w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku E. Ł. z dnia 7 marca 2013 r. w punkcie 1, 2 i 3 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz E. Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 marca 2013r., przesłanym drogą elektroniczną, E. Ł. domagała się od Wójta Gminy L. udzielenia informacji publicznej, dotyczącej prowadzenia przez niego i Radę Gminy polityki związanej z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz wzmocnienia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego w zakresie zabezpieczenia mieszkańców Gminy przed ułatwionym dostępem do nielegalnych wyrobów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii. Wniosła ponadto o rzetelne udzielenie informacji, czy Wójt i Rada Gminy widzą potrzebę zintensyfikowania tych polityk i zamierzają to czynić, a jeśli nie, to dlaczego. Jeśli widzą potrzebę poprawy sytuacji poprzez zintensyfikowanie powyższych polityk, wniosła o podanie konkretnych zamiarów zmierzających do tego celu, a także o podanie, czy w Gminie mają miejsce prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa miejscowego w kierunku tych polityk. Jeśli tak, wniosła o podanie, czego konkretnie one dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad ich projektami, jaki jest ich zakres przedmiotowy, jakie są do nich założenia i ustalenia, jaki jest ich tekst i jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. Informacja miała zostać udzielona pisemnie na podany we wniosku adres. W dniu 9 kwietnia 2013 r. do Urzędu Gminy w L. wpłynęła sporządzona 6 kwietnia 2013r. skarga E. Ł. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie jej wniosku z dnia 7 marca 2013 r. Skarżąca dowodząc, że termin do załatwienia sprawy upłynął 22 marca 2013r. wniosła o zobowiązanie Wójta do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze wniesiono również o wymierzenie organowi administracji grzywny, jeżeli nie przekazałby on do sądu w terminie 15 dni skargi i odpowiedzi na nią wraz z aktami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy zawiadomił wnioskodawczynię, że z przyczyn technicznych, polegających na potrzebie zwołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych celem konsultacji, potrzeby uzyskania stanowiska rady Gminy oraz obszerność materiału, nie było możliwości udzielenia odpowiedzi w żądany sposób. Zdaniem organu informacja może zostać udzielona w formie elektronicznej i zobowiązał ją do wniesienia zmodyfikowanego wniosku w terminie 14 dni od daty powiadomienia pod rygorem umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 kwietnia 2013r. Wójt wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Pierwszy z tych wniosków uzasadniono nie wyczerpaniem trybu wniesienia skargi, polegające na zaniechaniu wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa, co powoduje niedopuszczalność złożenia samej skargi jako przedwczesnej. Wskazano ponadto, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co powinno skutkować jej oddaleniem. W piśmie z dnia 1 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że do postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie ma zastosowania art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też w przypadku skargi na bezczynność adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Zaprzeczył ponadto twierdzeniom Wójta jakoby nie dysponował potwierdzeniem złożenia wniosku, o czym świadczy postanowienie z dnia 12 kwietnia 2013r. budzące poza tym wątpliwości merytoryczne. W jego ocenie organ nie wskazał bowiem braku możliwości technicznych do udzielenia informacji w formie pisemnej. Sam fakt, że postanowienie zostało sporządzone w formie pisemnej świadczy o dysponowaniu przez organ wystarczającymi środkami technicznymi do sporządzania pism. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma przede wszystkim skarżąca, kiedy podnosi, że nie była zobligowana do wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samego organu, wywodzącego z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami), uzależniającego uruchomienie postępowania sądowoadministarcyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Jak trafnie zauważono w literaturze ( Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska wyd. LexisNexis Warszawa 2012 str. 225 ) ma to jednak miejsce jedynie wówczas, gdy środki te przysługują, czy to na podstawie kpa, przepisów szczególnych, w tym przypadku ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy też ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ), a konkretnie art. 52 § 3 i 4. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest już pogląd, według którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie jedynie do decyzji wymienionych w art. 16 ust.2 ustawy co oznacza, że wcześniejsze ich stosowanie jest wykluczone, w tym oczywiście możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 kpa. Środków na bezczynność nie przewiduje również sama ustawa o dostępie do informacji publicznej, natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4, jak wynika z jego literalnego brzmienia, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Pogląd ten uzyskał potwierdzenie również w orzecznictwie, przyjmującym, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , 3 października 2007r. I OSK 1382/07, postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trudno też zgodzić się z wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę zarzutem nie przedstawienia przez skarżącą dowodu doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Teza ta jest o tyle niezrozumiała jeśli zauważyć, że przecież już na wniosku przekazanym w formie elektronicznej znajduje się data jego wysłania, a ponadto jest on opatrzony prezentatą Urzędu Gminy z datą jego wpływu 8 marca 2013r. Nie wiadomo zatem jakim potwierdzeniem doręczenia wniosku miałaby się dodatkowo legitymować skarżąca, natomiast wobec braku bliższych informacji, twierdzenia organu w tym zakresie nie sposób zweryfikować. Na akceptację zasługuje również wniosek o pozostawaniu organu w bezczynności. W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub, jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 i 2 jasno precyzuje, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Upływ powyższego terminu nie uzasadnia jednak automatycznie przekonanie o pozostawania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w bezczynności. Z treści art. 13 ust.2 wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ujęty w ten sposób termin udostępnienia informacji uzasadnia się tym, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, jaki charakter ma żądana przez niego informacja. Jasne jest, że jeśli jest to informacja przetworzona, termin wskazany w art. 13 ust. 1 może okazać się niewystarczający do jej udzielenia. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja ma w jego ocenie taki charakter, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podobnie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji postępuje, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdy w jego ocenie informacja nie może zostać udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku ( art.14 ust.2). Jest wówczas zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w zawiadomieniu postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Nie jest przy tym kwestionowane, że powiadomienie powinno nastąpić przed upływem terminu wskazanego w art. 13 ust.1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie tego terminu jest oczywiste, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby wydano decyzję o umorzeniu postępowania, mimo braku zmodyfikowanego wniosku i upływu 2 miesięcznego terminu wskazanego w art. 13 ust.2 w związku z art. 14 ust.2, co oznacza pozostawanie organu w bezczynności. Sąd uznał natomiast, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, za czym przemawia stosunkowo niewielki upływ terminów do załatwienia wniosku skarżącej. Nie ma również podstaw do orzekania o nałożeniu grzywny w trybie art. 55 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że wniosek o jej nałożeniu został w skardze sformułowany warunkowo, w razie nie przekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu 9 kwietnia 2013r. natomiast akta wraz z odpowiedzią na skargę nadano do sądu 22 kwietnia 2013r. co oznacza zachowanie 15 - dniowego terminu podanego w art. 21 pkt.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji wniosek o wymierzenie grzywny uznać należy za bezprzedmiotowy. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. , poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz.U z 2013 r. poz. 490).