II SAB/Lu 221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego I. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia 22 [...] nr [...] II. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. – skargę na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, lodówki, bojlera, opłacenie energii elektrycznej, w tym zakup wkładki, zakup wyżywienia dla psa i kota. Skarżący, powołując się na przepisy art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 231 ze zm., dalej jako "k.p.a."), wskazał na brak orzeczenia w tej sprawie. Podkreślił przy tym, że pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że odwołanie Z. W. od ww. decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu [...] sierpnia 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Kolegium otrzymało natomiast pismo strony z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzupełniające odwołanie. Na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Kolegium postanowiło na podstawie art. 136 k.p.a., w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, to jest podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z małżonką skarżącego – T. W. (znajdującą się z nim w separacji, zamieszkującą w tym samym budynku) w celu ustalenia sytuacji skarżącego na okoliczność złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy w rozpatrywanej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Nr [...]Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie nr [...] członków Kolegium – K. A. i Z. C. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] organ odwoławczy – oczekując na nadesłanie stosownej dokumentacji przez OPS w N. – przedłużył termin załatwienia sprawy i poinformował skarżącego, iż zostanie ona załatwiona do dnia 7 października 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia [...] września 2013 r., w którym zwrócił się on do Kolegium o usunięcie naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione. Z kolei w dniu 1 października 2013 r. do Kolegium wpłynęła z organu I instancji dokumentacja postępowania dodatkowego. Pismem z dnia 7 października 2013 r. organ odwoławczy poinformował Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie. W dniu 11 października 2013 r. wpłynęło od Z. W. pismo, złożone w trybie art. 10 k.p.a. Ostatecznie odwołanie skarżącego zostało przez organ II instancji rozpatrzone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Reasumując Kolegium stwierdziło, że podjęte działania i fakt wydania decyzji czyni złożoną skargę na bezczynność bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podkreślić ponadto wypada, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Z. W. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie określonych potrzeb. W świetle poglądów orzecznictwa bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy nakazuje uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w toku prowadzonego postępowania odwoławczego dopuściło się bezczynności w powyższym rozumieniu. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepis ten przewiduje zatem możliwość przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia także w sytuacji, gdy wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. Zatem poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 116/10, publ. Wspólnota 2010/37/34, LEX nr 599439; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Na gruncie przedmiotowej sprawy bezspornym pozostaje, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], które – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – wpłynęło do siedziby SKO w L. w dniu [...] lipca 2013 r., nie zostało przez organ II instancji rozpatrzone z zachowaniem terminu jednego miesiąca przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. dla postępowania odwoławczego. Nie budzi jednak zastrzeżeń Sądu zasadność przedłużenia przez Kolegium terminu załatwienia sprawy, dokonanego na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności podjęcie decyzji pierwszoinstancyjnej bez – jak wynika z jej uzasadnienia – przeprowadzenia ze skarżącym aktualizacji wywiadu środowiskowego, przy jednoczesnym powołaniu się w uzasadnieniu orzeczonej odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na jego brak współdziałania z pracownikami socjalnymi, sprowadzający się właśnie do uniemożliwienia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, w pełni uzasadniały bowiem podjęcie przez organ odwoławczy działań w trybie art. 136 k.p.a., zmierzających do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego. Konieczność przeprowadzenia tego dodatkowego dowodu niewątpliwie zaś uniemożliwiała rozpatrzenie odwołania w terminie jednego miesiąca. Dodatkowo przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy uzasadniała konieczność rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie członków SKO w L.: K. A. i Z. C. Zauważyć jednak należy, że organ II instancji w ww. postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2013 r., a ostatecznie nie załatwił jej również w tym terminie. Jednocześnie przed upływem tej daty nie podjął on kolejnego postanowienia w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Niezależnie jednak od braku takiego postanowienia i ponownego powiadomienia strony o niemożności załatwienia sprawy w już i tak przedłużonym terminie, stwierdzić należy, że analiza akt sprawy w żaden sposób nie wskazuje na brak możliwości jej ostatecznego załatwienia przez Kolegium najpóźniej do dnia [...] października 2014 r. Organ ten wniosek skarżącego o wyłączenie członków SKO w L. rozpatrzył bowiem już w dniu [...] września 2013 r., a dokumentacja dodatkowego postępowania została mu przekazana już w dniu 1 października 2013 r. Po dniu 7 października 2013 r., w którym to powiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag, organ odwoławczy nie podejmował już w tej sprawie żadnych czynności, zaś ostanie pismo strony, złożone w trybie art. 10 k.p.a., wpłynęło do jego siedziby w dniu 11 października 2013 r., przy czym nie zawierało ono żadnych wniosków procesowych. Odwołanie Z. W. zostało jednak przez Kolegium rozpatrzone decyzją wydaną dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że organ odwoławczy, po upływie dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego na dzień 14 października 2013 r., pozostawał w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym bezczynny, a stan ten trwał do dnia [...] listopada 2013 r. Podniesiony przeciwko SKO w L. zarzut bezczynności w niniejszej sprawie nie jest zatem pozbawiony podstaw. Podkreślić jednak należy, że bezczynność ta ustała już przed dniem złożenia skargi, a zatem jej uwzględnienie nie może zmierzać do zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. do załatwienia odwołania Z. W., albowiem orzeczenie takie byłoby bezcelowe. Nie zachodzą w tej sytuacji również przesłanki do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie takie byłoby bowiem dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdyby Kolegium uchyliło swą bezczynność dopiero po wniesieniu skargi (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63, LEX nr 463487). W konsekwencji obowiązkiem Sądu na gruncie niniejszej sprawy pozostaje jedynie orzeczenie, iż Kolegium dopuściło się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym oraz dokonanie oceny, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1387/13, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność SKO w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Kolegium nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.