II SAB/Lu 224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant: Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku okresowego na opłacenie usług opiekuńczych i opłacenie pomocy innych osób I. stwierdza przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę na przewlekłość postępowania tego organu – w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na opłacenie usług opiekuńczych i opłacenie pomocy innych osób. Skarżący, powołując się na przepisy art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 231 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), wskazał na brak orzeczenia w tej sprawie. Stwierdził przy tym, że pismem z dnia 11 września 2013 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu 12 sierpnia 2013 r. W dniu 27 sierpnia 2013 r. Kolegium otrzymało natomiast pismo strony z dnia 26 sierpnia 2013 r. uzupełniające odwołanie. Na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolegium postanowiło na podstawie art. 136 k.p.a., w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, to jest podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego – T. W. (znajdującą się z nim w separacji i zamieszkującą w tym samym budynku), w celu ustalenia sytuacji skarżącego – na okoliczność złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy w rozpatrywanej sprawie. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie nr [...] członków Kolegium w osobach: K. A. i Z. C.. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] organ odwoławczy – oczekując na nadesłanie stosownej dokumentacji przez OPS w [...] – przedłużył termin załatwienia sprawy i poinformował skarżącego, iż zostanie ona załatwiona do 14 października 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia 11 września 2013 r., w którym zwrócił się on o usunięcie naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione, natomiast w dniu 1 października 2013 r. do Kolegium wpłynęła z organu I instancji dodatkowa dokumentacja dotycząca postępowania. Pismem z dnia 7 października 2013 r. organ odwoławczy poinformował Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie. W dniu 11 października 2013 r. wpłynęło od Z. W. pismo, które złożone zostało w trybie art. 10 k.p.a. Ostatecznie odwołanie skarżącego zostało przez organ II instancji rozpatrzone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż podjęte działania oraz fakt wydania decyzji świadczą o tym, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania, co przesądza o bezzasadności wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić ponadto wypada, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżący Z. W. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie złożonego przez niego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na opłacanie usług opiekuńczych i opłacanie pomocy innych osób. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, który to stan według poglądów literatury i orzecznictwa zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, s. 116-117 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych, bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, LEX nr 1377339). W ocenie Sądu, w taki właśnie sposób prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie drugoinstancyjne zainicjowane odwołaniem Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepis ten przewiduje zatem możliwość przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Z bezczynnością (przewlekłością postępowania) organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia także w sytuacji, gdy wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. Zatem poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 116/10, publ. Wspólnota 2010/37/34, LEX nr 599439; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd przeanalizowane. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezspornym pozostaje to, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], które – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – wpłynęło do siedziby SKO w L. w dniu 12 sierpnia 2013 r., nie zostało przez organ II instancji rozpatrzone z zachowaniem terminu jednego miesiąca przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. dla postępowania odwoławczego. Nie budzi jednak zastrzeżeń Sądu zasadność przedłużenia przez organ II instancji terminu załatwienia sprawy, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności podjęcie decyzji pierwszoinstancyjnej bez – jak wynika z jej uzasadnienia – przeprowadzenia ze skarżącym aktualizacji wywiadu środowiskowego, przy jednoczesnym powołaniu się w uzasadnieniu orzeczonej odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na brak jego współdziałania z pracownikami socjalnymi, sprowadzający się właśnie do uniemożliwienia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, w pełni uzasadniały podjęcie przez organ odwoławczy działań w trybie art. 136 k.p.a., zmierzających do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego. Konieczność przeprowadzenia tego dodatkowego dowodu bezspornie zaś uniemożliwiała rozpatrzenie odwołania w terminie jednego miesiąca. Dodatkowo przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy uzasadniała również konieczność rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie członków SKO w L. (K. A. i Z. C.). Zauważyć jednak należy, że organ II instancji w postanowieniu z dnia 12 września 2013 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 14 października 2013 r., a ostatecznie nie załatwił jej również w tym terminie. Jednocześnie przed upływem tej daty nie podjął on kolejnego postanowienia w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Niezależnie jednak od braku takiego postanowienia i ponownego powiadomienia strony o niemożności załatwienia sprawy w już i tak przedłużonym terminie stwierdzić należy, że analiza akt sprawy w żaden sposób nie wskazuje na brak możliwości jej ostatecznego załatwienia przez Kolegium najpóźniej do dnia 14 października 2014 r. Organ ten wniosek skarżącego o wyłączenie członków SKO w L. rozpatrzył bowiem już w dniu 2 września 2013 r., a dokumentacja dodatkowego postępowania została mu przekazana w dniu 1 października 2013 r. Po dniu 7 października 2013 r., w którym to powiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag, organ odwoławczy nie podejmował już w tej sprawie żadnych czynności, zaś ostanie pismo strony, złożone w trybie art. 10 k.p.a., wpłynęło do jego siedziby w dniu 11 października 2013 r., przy czym nie zawierało ono żadnych wniosków procesowych. Odwołanie Z. W. zostało jednak przez organ odwoławczy rozpatrzone decyzją wydaną dopiero w dniu 6 listopada 2013 r. Z opisanych okoliczności wynika zatem, że organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie prowadził przedmiotowe postępowanie odwoławcze przewlekle i pomimo braku jakichkolwiek przeszkód, nie zakończył go przed upływem dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego na dzień 14 października 2013 r., lecz doprowadził do jego nieuzasadnionego przedłużenia aż do dnia [...] listopada 2013 r. Podniesiony przeciwko SKO w L. zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zatem – co do zasady – pozbawiony podstaw. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że stan naruszenia prawa ustał już przed dniem złożenia skargi, a zatem jej uwzględnienie nie mogło zmierzać do zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., do załatwienia odwołania Z. W., albowiem orzeczenie takie byłoby bezcelowe. W konsekwencji obowiązkiem Sądu na gruncie niniejszej sprawy pozostawało jedynie rozstrzygnięcie o tym, że Kolegium dopuściło się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym (pkt I wyroku) oraz dokonanie oceny, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1387/13, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. – stwierdził, że przewlekłość powstępowania SKO w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Kolegium nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt III wyroku) znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.