II SAB/Lu 229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. T. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wniosku z dnia 10 września 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na działce nr [...] w [...]. Skarżący zwrócił się o uznanie przewlekłości w prowadzeniu przez Starostę przedmiotowego postępowania oraz o wydanie wyroku nakazującego temu organowi wydanie wnioskowanej decyzji na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wspomnianym na wstępie wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. po raz kolejny zwrócił się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę domu na działce nr [...] w [...]. Starosta, tak jak w przypadku poprzedniego wniosku z dnia 6 lutego 2012 r. i tym razem nie przeprowadził postępowania administracyjnego, a jedynie pismem z dnia 1 października 2012 r. wezwał wnioskodawcę do "wskazania dokumentu, z którego wynika prawo dysponowania całą nieruchomością". Następnie organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, nie wydając przy tym żadnego postanowienia. W dniu 10 września 2013 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty, która została jednak przez ten Sąd oddalona wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 642/13. Skarżący podniósł, iż twierdzenie organu, jakoby współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażali zgody na realizację objętej jego wnioskiem inwestycji, jest nieprawdziwe. W jego ocenie przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednoznaczne. Organ przez mnożenie czynności dowodowych może bowiem ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy przedłużać sprawę w nieskończoność. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że T. K. trzykrotnie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr [...] w [...] (wnioski: z dnia 6 lutego 2012 r., z dnia 10 września 2012 r. i z dnia 16 listopada 2012 r.) i za każdym razem jego wniosek pozostawiano bez rozpatrzenia. Przedmiotowa skarga dotyczy natomiast drugiego z tych wniosków (z dnia 10 września 2012 r.), do którego inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, poparte aktem notarialnym z dnia [...] września 1995 r., Rep. A Nr [...]. Z aktu tego – jak stwierdził organ – wynika jednak, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] z udziałem wynoszącym 381/5500 części. Akt nie zawiera przy tym zgód pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na jej zabudowę. Budowa obiektu budowlanego na nieruchomości wspólnej jest zaś, w ocenie organu, czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Starosta uznał zatem, że inwestor zobowiązany jest uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli na budowę i wskazać dokument, z którego wynika prawo dysponowania całą nieruchomością. Wobec powyższego organ, rozpatrując wniosek skarżącego, stwierdził, iż jest on niekompletny pod względem formalno-prawnym i pismem z dnia 1 października 2012 r. wezwał T. K., w trybie art 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych tego wniosku poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem dokumentu, z którego wynika prawo dysponowania nieruchomością. W piśmie tym pouczono wnioskodawcę, że nieuzupełnienie braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wobec faktu, iż T. K. nie przedłożył żądanego - zgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ pozostawił jego wniosek bez rozpatrzenia, o czym poinformował T. K. w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. Starosta zaznaczył, że T. K. złożył zażalenia na jego bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewoda uznał jednak te zażalenia za nieuzasadnione. Ponadto skarżący wielokrotnie składał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wnioskowanego pozwolenia na budowę, jednak za każdym razem jego skargi były przez Sąd oddalane (organ powołał przy tym wyroki tut. Sądu wydane w sprawach: II SAB/Lu 98/12, II SAB/Lu 119/12 i II SAB/Lu 642/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W niniejszej sprawie T. K. przedmiotem skargi uczynił przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wniosku z dnia 10 września 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na działce nr [...] w Okunince. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że jest ona dopuszczalna. Bezspornym bowiem pozostaje, że skarżący przed jej wniesieniem - zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpał środki zaskarżenia służce mu w administracyjnym toku instancji, składając do Wojewody L. – na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") - zażalenie z dnia 16 listopada 2012 r. w przedmiocie zarówno przewlekłości postępowania, jak i bezczynności Starosty w sprawie dotyczącej złożonego do tego organu wniosku z dnia 10 września 2012 r. o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto nie stanowi podstawy do uznania skargi za niedopuszczalną (z powodu określonego w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. – res iudicata) okoliczność, iż skarżący w niniejszej sprawie składał już skargę na bezczynność Starosty, która to skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 642/13. Jak przyjmuje się w doktrynie, w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ma obowiązek zbadania również kwestii przewlekłości postępowania jedynie wówczas, gdy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania zostanie w skardze dodatkowo podniesiony (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). W skardze złożonej uprzednio przez T. K. na bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie – jak wynika z uzasadnienia powołanego wyżej, zapadłego na skutek tej skargi wyroku – zarzut przewlekłości nie został natomiast podniesiony, przez co Sąd nie badał wówczas tej kwestii. Stąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, wcześniejsze rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność Starosty nie stanowiło przeszkody do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tego organu. W kontekście powyższego, przechodząc już do merytorycznej oceny skargi, wyjaśnić ponadto należy, że pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności - jakkolwiek stany te w pewnych sytuacjach mogą się wzajemnie pokrywać, występując równocześnie – zostały jednak przez ustawodawcę wyodrębnione zarówno w art. 37 k.p.a., jak i w przepisach p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei przewlekłość postępowania, będąca kwalifikowaną formą bezczynności, obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (tak: wyrok z NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Staroście, w postepowaniu dotyczącym wniosku skarżącego z dnia 10 września 2012 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, nie sposób zarzucić nie tylko stanu bezczynności (co stwierdzono ww. prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 642/13), lecz również i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym wyrażone w powołanym wyroku stanowisko, iż przedmiotowy wniosek skarżącego nie mógł skutkować wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż był niekompletny i nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Starosta słusznie bowiem przyjął, że budowa realizowana na nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, dla której wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 18 lipca 1983 r., sygn. akt I SA 471/83, publ. ONSA 1983/2/59 oraz z dnia 29 marca 1990 r. sygn. akt IV SA 33/90, publ. ONSA 1990/2-3/35, a także wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1188/2010 oraz z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 593/05 – dostępne w CBOSA). Bezspornym natomiast pozostaje, że skarżący nie jest jedynym właścicielem nieruchomości objętej jego wnioskiem (działki nr [...]), lecz w prawie własności tej działki przysługuje mu jedynie udział wynoszący 381/5500 części. Tym samym, składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę określonego obiektu na tej działce, inwestor – zgodnie z wymogiem określonym w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – powinien załączyć do niego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dodatkowo uzupełnione o oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wyrażające zgodę na realizację objętej wnioskiem inwestycji. Złożenie tych dokumentów było bowiem niezbędne, by organ architektoniczno-budowlany mógł na wstępnym etapie badania wniosku zweryfikować kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie do wniosku z dnia 10 września 2013 r. nie zostały załączone zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na realizację projektowanej inwestycji. Analiza akt sprawy nie potwierdza ponadto twierdzenia skarżącego, jakoby zgody takie zostały przez pozostałych współwłaścicieli udzielone, a wręcz zaprzecza takiemu założeniu, co wynika z treści oświadczeń załączonych do akt postępowania prowadzonego na skutek wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2012 r. (tożsamego z wnioskiem z dnia 10 września 2012 r.). Współwłaściciele Z. i T. małż. D. w oświadczeniu z dnia 14 grudnia 2012 r. stwierdzili bowiem wprost, iż nie wyrażają zgody na wydanie wnioskowanego przez T. K. pozwolenia na budowę. Z kolei współwłaściciele A. K. (pismo z dnia 19 grudnia 2012 r.) oraz J. i B. małż. [...] (pismo z dnia 20 grudnia 2012 r.) udzielili jedynie "zgody warunkowej" (a więc niewystarczającej dla przypisania skarżącemu prawa do dysponowania wspólną nieruchomością na cele budowlane), uzależnionej od braku kolizji projektowanej inwestycji z ich własnymi zamierzeniami inwestycyjnymi na działce nr [...]. W tej sytuacji Starosta zasadnie uznał wniosek skarżącego z dnia 10 września 2012 r. za obarczony brakami formalnymi i tym samym słusznie wezwał inwestora pismem z dnia 26 marca 2012 r. (prawidłowo stosując przy tym tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., a nie art. 35 ust. 3 Pr. bud. – por. A.Ostrowska: Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 1, Warszawa 2012, s. 335-336; a także wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, dostępny w CBOSA) do usunięcia tych braków. Wobec zaś niebudzącego żadnych wątpliwości niewykonania przez skarżącego tego wezwania w wyznaczonym - siedmiodniowym terminie, uzasadnione było również pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Taki bowiem rygor w przypadku niezastosowania się do wezwania organu przewiduje zastosowany przepis art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że organ zasadnie nie podejmował w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia procesowego. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują bowiem określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania, a przez to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to czynność materialno-techniczna (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 842/12 oraz z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2266/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W kontekście badania zarzutu przewlekłości postępowania Starosty należy zatem stwierdzić, że organ ten załatwił wniosek skarżącego w sposób prawidłowy i adekwatny do zaistniałych okoliczności sprawy. Organ działał przy tym bez zbędnej zwłoki, jak też nie podejmował w trakcie postępowania żadnych czynności zbędnych lub pozorowanych. Wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku zostało przy tym wystosowane przez organ w dniu 1 października 2012 r., a więc przed upływem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 k.p.a., biegnącego od dnia otrzymania wniosku. Z tych wszystkich względów Staroście nie można zarzucić, iż załatwiał on wniosek skarżącego z dnia 10 września 2012 r. o udzielenie pozwolenia na budowę w sposób przewlekły. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.