II SAB/Lu 260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych [...] stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 27 kwietnia 2014 r. T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – skargę na przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia pisma skarżącej z dnia 16 sierpnia 2013 r., złożonego w dniu 21 sierpnia 2013 r., stanowiącego – jak wskazała skarżąca – "skargę w/g art. 235 (145) kpa". Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 17 marca 2014 r. wezwała Kolegium do wydania orzeczenia w sprawie objętej przedmiotowym pismem, jednak dopiero w dniu 23 maja 2014 r. doręczono jej postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej "od dn. 21.08.13 do 23.05.14 minęło 9 miesięcy bezprawia w SKO – rażąco naruszającego prawo (...)". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając, iż jest ona niezasadna. Kolegium wyjaśniło, że przedłużyło sprawę załatwienia skargi (wniosku) skarżącej z dnia 16 sierpnia 2013 r. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] (doręczonym skarżącej w dniu 20 września 2013 r.) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 25 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych i doręczenia tego rozstrzygnięcia Kolegium. Sprawa w Sądzie zarejestrowana jest pod sygnaturą II SA/Lu 812/13 i nie została dotychczas rozpoznana. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania w tej sprawie. Postanowienie to zostało przez T. W. zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowa sprawa w Kolegium zarejestrowana jest pod znakiem [...] i nie została jeszcze rozpatrzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Przewlekłość postępowania w literaturze definiowana jest jako kwalifikowana forma bezczynności, obejmująca nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem (skargą) z dnia 21 sierpnia 2013 r. (oznaczonym datą 16 sierpnia 2013 r.), działało w sposób przewlekły. Przede wszystkim podnieść należy, że treść przedmiotowego wniosku nie pozostawia wątpliwości, iż stanowił on żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w sprawie usług opiekuńczych. Decyzja ta – co Sądowi wiadome jest z urzędu - była natomiast przedmiotem skargi T. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu 812/13 i oddalonej wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., który walor prawomocności uzyskał z dniem 13 grudnia 2014 r. Powyższe oznacza, że przedmiotowy wniosek dotyczył decyzji, która w czasie jego złożenia była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie podzielone jest natomiast stanowisko co do dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie sądowoadministracyjne. Przeważa pogląd, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. m.in. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niegódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 210-211 oraz powołane tam orzecznictwo). Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2013 r. (sygn. akt II FSK 2497/13 wraz z glosą W. Sawczyna - LEX nr 1441258). W świetle tego ostatniego poglądu, jeżeli dochodzi do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie decyzji, co do której toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, wówczas do czasu zakończenia postępowania przez sąd administracyjny postępowanie nadzwyczajne i tak należy zawiesić. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po otrzymaniu wniosku skarżącej w dniu 21 sierpnia 2013 r., powinno było załatwić go w sposób niezwłoczny poprzez wydanie na mocy art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na toczące się w tej samej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie wznowić postępowanie i zawiesić je do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie II SA/Lu 812/13. Tymczasem Kolegium nie podjęło żadnego z takich rozstrzygnięć, a zamiast tego w dniu [...] września 2013 r. wydało postanowienie przedłużające na podstawie art. 36 k.p.a. termin załatwienia sprawy do miesiąca od otrzymania prawomocnego orzeczenia z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podkreślić w tym miejscu należy, że poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd zbadane pod kątem ich zasadności. Przedłużenie terminu dokonane przez Kolegium w przedmiotowej sprawie ww. postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. uznać zaś należy za nieuzasadnione, tym bardziej, że organ ostatecznie wykazał się niekonsekwencją w stosunku do treści tego rozstrzygnięcia i postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie objętej wnioskiem strony wydał w dniu 16 maja 2014 r., a zatem przed zakończeniem postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 812/13. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie wniosku skarżącej z dnia 21 sierpnia 2013 r. działało w sposób przewlekły, zbędnie przedłużając termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw, by zaistniałej przewlekłości postępowania przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przede wszystkim przemawia fakt, iż opieszałość organu pozostawała bez wpływu na sytuację prawną skarżącej. Jej wniosek – w świetle przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa – spotkałby się bowiem z odmową wznowienia postępowania z uwagi na toczące się w tej samej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne (sygn. akt. II SA/Lu 835/12), ewentualnie wznowione postępowanie musiałoby zostać zawieszone do czasu wydania przez Sąd w ww. sprawie prawomocnego orzeczenia. Ponadto nie sposób pominąć okoliczności, iż organ ostatecznie samodzielnie wyeliminował swój błąd i w dniu [...] maja 2014 r. wydał dopuszczalne w świetle powyższych poglądów rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z uwagi na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie, Sąd odstąpił w swym orzeczeniu od zobowiązania organu do jego załatwienia. W tej sytuacji orzeczenie w tym zakresie byłoby bowiem bezcelowe. W konsekwencji Sąd ograniczył się jedynie do oceny charakteru działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie.