II SAB/Lu 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. W dniu [...] listopada 2017 r. D. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji i wyjaśnienie, czy w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako parcela nr [...] położona w L. dz. [...] o obszarze [...] m2 wpisana w księdze wieczystej nr hip. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy L. - Z. w L., jej byłej właścicielce, M. D., zostało wypłacone odszkodowanie należne mocą decyzji z dnia [...] marca 1978 r. (znak: [...]). Wnioskodawca wyjaśnił, że jest spadkobiercą T. S., która z kolei jest spadkobierczynią M. D.. Ze wspomnianej decyzji wynika, że odjęcie prawa własności nastąpiło za ustalonym odszkodowaniem, które według posiadanych przez niego informacji nie zostało w żaden sposób wypłacone. Ponieważ w decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. jako właścicielka nieruchomości została wskazana M. D., natomiast w złożonym postanowieniu Sądu Rejonowego w R. sygn. akt I Ns [...] wnioskodawca został ujawniony jako spadkobierca po M. D., organ wezwał go do złożenia postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po M. D.. W odpowiedzi wskazano, że M. D. używała zamiennie imienia M. , a nazwisko D. było również zapisywane fonetycznie jako "D. ". W załączeniu do odpowiedzi strona przedstawiła dodatkowo akt notarialny rep. A nr [...], z którego wynika, że przedmiotową parcelę o [...], wchodzącą w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą L. nr. hipoteczny [...], nabyła M. D., której nazwisko zapisywane jest również "D. ". Nabycie nastąpiło zaś na mocy umowy zawartej w akcie notarialnym z dnia 4 września 1939 r. za nr. repertorium 2489. Pojawiają się tu początkowo dane M. D., córka W. , a w dalszej części aktu, przy tej samej osobie pojawia się też imię M. - "W. T. i M. D.". W części dotyczącej podpisów widnieje natomiast: "Oryginał podpisali # R. A. # H. P. # W. T. # /M. / D. M. # W. S. - N.", co wyraźnie wskazuje, na używanie przez tą samą osobę imion M. i M.. Mimo złożonych wyjaśnień Prezydent Miasta uznał, że niezgodność między osobą wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej, a ujawnioną w złożonych dokumentach nie została rozstrzygnięta i pismem z dnia 27 grudnia 2017r. poinformował wnioskodawcę, iż na podstawie art. 64 § 2 kpa wniosek pozostawił bez rozpoznania. Pismem z [...] stycznia 2018r. D. S. wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Prezydent Miasta za pośrednictwem którego ponaglenie zostało wniesione, pismem z dnia [...] stycznia 2018r. przekazał je Wojewodzie L.. Pismem z dnia [...] lutego 2018r. Wojewoda L. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37 kpa, dotyczący ponaglenia. Zdaniem organu strona postępowania administracyjnego prawo do informacji o sposobie załatwienia sprawy może zrealizować w ramach prowadzonego lub zakończonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów kpa oraz ewentualnie na podstawie przepisów prawa materialnego. Jego zdaniem istotą uregulowania, o jakim mowa w art. 73 kpa, jest prawo wglądu strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich odpisów notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu, a więc aktywnego zachowania się, a nie biernego oczekiwania na przekazanie informacji wynikającej z dokumentów, które mogą znajdować się poza aktami sprawy. W przypadku podmiotów nie będących stronami postępowania dostęp do akt postępowania administracyjnego jest możliwy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu przedmiotowego wniosku nie można zakwalifikować ani jako wniosku strony o udostępnienie akt sprawy, ani wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Był to wniosek dotyczący podjęcia czynności materialno – technicznej zmierzającej do odszukania dowodów wypłaty odszkodowania, nie powodujący jednak wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Zatem organ I instancji nie powinien stosować sankcji przewidzianej art. 64 § 2 kpa, ale poinformować o trybie postępowania w przypadku konieczności pozyskania informacji z zakończonego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji D. S. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Powtórzył w niej treść dotychczas złożonych dokumentów, w tym postanowienia Sądu Rejonowego w R. o stwierdzeniu nabycia spadku i wskazał, że M. D. i M. D. to jest ta sama osoba. Ponownie wyjaśnił, że w akcie notarialnym z [...] września 1939r. nr rep. [...] podano, iż M. D., która nabyła parcelę nr [...] była córką W. , co potwierdza skrócony akt jej zgonu. Zdaniem wnioskodawcy wspomniany akt notarialny wyraźnie wskazuje, że M. D., która nabyła parcelę nr [...], była córką W. . "Wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa" załączony do wniosku, wyraźnie powołuje się, przy wskazaniu na osobę M. D., na przedstawiony akt notarialny Rp 2489 z dnia [...] września 1939 r. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że właścicielką nieruchomości była M. D., córka W. , w decyzji wywłaszczeniowej wadliwie natomiast wskazano "córka J. ". Wypełnienie zatem żądania złożenia kolejnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. D. nie było możliwe. Skarżący przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (I OPS 2/13) w której stwierdzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe) to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego skróconego odpisu aktu zgonu na okoliczność ustalenia imion rodziców M. D. i tożsamości podmiotowej osoby wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1978r. oraz w postanowieniu Sądu Rejonowego w R. o stwierdzeniu nabycia spadku sygn. akt I Ns [...]. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie zaś z art. 52 § 2 , w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Art. 53 § 2b ustawy stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei według art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 kpa ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Stosownie zaś do treści art. 36 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany pouczyć stronę o prawie wniesienia ponaglenia tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał ten tryb postępowania, przy czym bez znaczenia jest, iż Wojewoda L., jako organ właściwy w sprawie, nie wypowiedział się w trybie art. 37 § 6 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maca 2018r. ( II OSK 3165/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) nie jest uprawnione stanowisko, według którego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zainicjowanej zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, brak było prawnej możliwości wdrażania sporu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem byłaby bezczynność organu administracji. Samo bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy, złożone w trybie art. 37 kpa (przed zmianą przepisów z dnia 1.06.2017 r.) nie tylko wszczyna wpadkowe postępowanie administracyjne, ale również stanowi przesłankę "wyczerpania środków zaskarżenia" o której była mowa w art. 52 § 2 ustawy – stanowiącą warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec obecnej treści 52 § 2 ustawy, powyższą uwagę należy odnieść także do instytucji ponaglenia. Sama skarga nie jest jednak uzasadniona. Trafnie przede wszystkim skarżący wskazał, że stosownie do uchwały NSA z dnia 3 września 2013r.( I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W powyższej uchwale Sąd zaznaczył, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej ( także wyrok NSA z 28 marca 2018r. I OSK 2087/16 opubl. w CBOSA ). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a wspomnianej ustawy, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotą skargi na bezczynność stanowi zatem doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami kpa indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu, albo dokonanie czynności w sytuacjach przewidzianych w kpa lub przepisach szczególnych. W takim też zakresie badana jest skarga na bezczynność organu, co jasno wynika z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa, sąd stwierdza też, czy bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy tak rozumianym pojęciu bezczynności skarga nie może zostać uwzględniona. Udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego nie wymagało bowiem wydania jakiegokolwiek aktu lub dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 1- 4a ustawy. Nie da się wywieść, iż przedmiotowe działanie organu administracji winno nastąpić w formie decyzji ( postanowienia ), przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przede wszystkim dlatego, że pisemna informacja o wypłacie odszkodowania nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Trzeba także podkreślić, że w sprawie nie ma zastosowania art. 74 § 2 kpa, według którego odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Według treści wniosku skarżący nie wnosił bowiem o udostępnienie akt sprawy w trybie art. 73 § 1 kpa, ale żądał udzielenia informacji z akt sprawy. Nie ma też podstaw, aby żądaną informację zakwalifikować jako inny akt lub czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Informacja o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, rozumiana jako czynność materialno – techniczna, nie spełniona żadnej z tych przesłanek. W tej sytuacji również sąd nie jest władny przy rozpoznaniu skargi na bezczynność, stosując przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązać organ do jej dokonania w określonym terminie, skoro nie podlegałaby kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt.4 ustawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.