II SAB/Lu 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku J H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu scalenia gruntów zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. W dniu 21 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga J. H. na przewlekłość postępowania Starosty B. w sprawie wniosku z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie przeprowadzonego przez ten organ postępowania scaleniowego gruntów wsi S., gmina S. W skardze tej skarżący wniósł o wyznaczenie Staroście B. dodatkowego 14-dniowego terminu do załatwienia przedmiotowego wniosku, który – jak podkreślił – nie został rozpoznany już od około 10 lat. Nadto skarżący zażądał ustalenia przyczyn i osób winnych zaistniałej sytuacji, stwierdzenia, że w sprawie "nastąpiła rażąca przewlekłość we wszczęciu postępowania w sprawie scalenia" oraz "zasądzenia od pozwanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 40.000 zł za celowe i świadome nie wszczęcie postępowania o wznowienie scalenia". W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Starosta B., prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S., w sposób bezprawny działał na wyłączną korzyść M. i J. małż. U. W ocenie J. H. sprawa wymaga zatem "ponownego przeprowadzenia scalenia" w sposób zgodny z prawem. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że w sprawie jego wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania składał do Starosty B. w pismach z dnia 4 października 2006 r. oraz z dnia 11 maja 2010 r. "przypomnienia", jednak na każde z nich uzyskał odpowiedź, iż sprawa zostanie rozpoznana po zwrocie akt administracyjnych. Również jego zażalenie z dnia 13 grudnia 2012 r. na niezałatwienie tego wniosku przez 10 lat nie przyniosło żadnego skutku, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. uznało je za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że bezzasadność zawartych w niej zarzutów potwierdziło już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., którym uznało za nieuzasadnione zażalenie J. H.. Organ podniósł, że skarżący pismami z dnia 5 września 2003 r., z dnia 20 października 2006 r. oraz z dnia 9 czerwca 2010 r. był informowany, iż jego wniosek nie może być rozpatrzony z uwagi na brak akt administracyjnych sprawy, spowodowany toczącymi się postępowaniami sądowymi oraz nadzwyczajnymi postępowaniami administracyjnymi. Będąca przedmiotem tego wniosku decyzja Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. w części dotyczącej działek nr ewid.: [...],[...],[...] i [...] (tj. w części, w której Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] maja 1999 r. stwierdził nieważność poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji scaleniowej), była bowiem w pierwszej kolejności przedmiotem odwołania J. H., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie J. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, która wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 489/03 została oddalona. Z kolei skargę kasacyjną J. H. od tego wyroku oddalił wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 497/05 Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zważając na rozstrzygnięcia sądów J. H. składał ponadto wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. kolejno do Wojewody [...] oraz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do tego ostatniego organu skarżący złożył również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., odmawiającej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2003 r. a następnie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Ministra w sprawie tego wniosku. Starosta B. podkreślił, że w związku z inicjowaniem przez skarżącego powyższych postępowań, nie dysponuje całością akt formalno-prawnych w sprawie przedmiotowego scalenia, a jedynie "otrzymuje jako strona kolejne orzeczenia do wiadomości". Według jego informacji, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. oraz Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadal toczą się postępowania z wniosków J. H. W piśmie z dnia 7 września 2013 r. skarżący zakwestionował argumentację odpowiedzi na skargę wskazując, że akta sprawy scalenia gruntów wsi S. znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., wobec czego Starosta w każdej chwili akta te może wypożyczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego unormowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto - zgodnie z § 2 tego przepisu - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Należy również podkreślić, że rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga J. H. zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. w zakresie jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2003 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w pierwszej instancji decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2003 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi S. w części obejmującej skorygowany obszar 38,3039 ha, którą decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy. Mając na uwadze przedmiot skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, który to stan według poglądów literatury i orzecznictwa zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 116-117 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei przewlekłość postępowania, będąca kwalifikowaną formą bezczynności, obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118). Instytucja przewlekłości postępowania została przez ustawodawcę wprowadzona do porządku prawnego wraz z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje jednak nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie tej ustawy, ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, Lex nr 1343899). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skierowany do Starosty B. wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2003 r., pomimo upływu ponad 10 lat od jego złożenia, nie został przez ten organ dotychczas załatwiony w sposób zgodny z prawem, zaś oczekiwanie przez Starostę, celem jego załatwienia, na zwrot akt sprawy scaleniowej, której wniosek ten dotyczy, uznać należy za zbędne. Wskazać należy, że Starosta B. jest organem, który w kwestionowanym przez skarżącego postępowaniu scaleniowym orzekał w pierwszej instancji. Jego decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. była natomiast przedmiotem wniesionego odwołania, po rozpatrzeniu którego została ona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.z dnia [...] marca 2003 r. utrzymana w mocy. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Na skutek takiego podania właściwy organ winien albo wznowić postępowanie w drodze postanowienia i następnie przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, albo – również w drodze postanowienia – odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 1-3 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest – co do zasady – organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli zatem skierowany do organu I instancji w trybie art. 148 § 1 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy, w której decyzja ostateczna została wydana dopiero w postępowaniu odwoławczym, wówczas powinnością organu I instancji jest jego przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe załatwienie przez Starostę B. wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie postępowania powinno polegać na jego niezwłocznym przekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jednoczesnym powiadomieniu skarżącego o tym fakcie. Ponad dziesięcioletniej zwłoki Starosty w dokonaniu tej czynności w żaden sposób nie tłumaczy brak akt administracyjnych w sprawie scalenia gruntów wsi S. Wobec niemożności pozyskania tych akt organ powinien był bowiem przekazać do Kolegium sam wniosek skarżącego z pismem wyjaśniającym przyczynę braku akt. Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie – nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu (w szczególności spowodowany korzystaniem przez stronę z jej uprawnień procesowych) nie uzasadnia bezczynności (przewlekłości postępowania) organu do czasu ich zwrotu (por. wyrok. NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, Lex nr 47852 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, Lex nr 954344). Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę J. H. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2003 r. w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Starostę miało w rozpoznawanej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż opieszałość organu, pomimo dwukrotnych upomnień ze strony skarżącego, trwała przeszło dekadę, a dotyczyła obowiązku wynikającego wprost z przepisów k.p.a. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Staroście B. grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do wyjątkowo długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania.