II SAB/Lu 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.H. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie wniosku z dnia 5 września 2003 r. o przeprowadzenie postępowania dotyczącego scalenia i wymiany gruntów I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku J. H. z dnia 5 września 2003 r. w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; IV. przyznaje [...] M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu 15 maja 2013 r. J. H. złożył do Sądu skargę, zarzucając Staroście [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 5 września 2003 r. (zarejestrowanego pod numerem "A"), dotyczącego przeprowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego oraz trzech wniosków z dnia 7 sierpnia 2003 r. (zarejestrowanych pod numerami "B", "C", "D"), dotyczących wszczęcia postępowania wewnętrznego w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w postępowaniu scaleniowym. Skarżący podkreślił, że organ ten pozostaje bezczynny w niniejszej sprawie, pomimo upływu około 10 lat od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że wskazane wyżej wnioski skarżącego dotyczyły prowadzonego postępowania scaleniowego części gruntów wsi S., które zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2003 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu części gruntów wsi S., gmina S. Od decyzji tej J. H. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia 28 marca 2003 r., nr [...], utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję Starosty, przez co stała się ona prawomocna i podlega wykonaniu. Prawidłowość tych decyzji, jak podkreślił Starosta, była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 489/03, oddalił skargę J. H. na wskazaną decyzję Kolegium. Skarga kasacyjna od tego wyroku została zaś oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 497/05. Zdaniem Starosty [...], sprawa objęta wnioskiem J. H. z dnia 5 września 2003 r. nie mogła zostać załatwiona decyzją administracyjną w myśl art. 104 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczące scalenia gruntów wsi S. zostało już zakończone decyzją ostateczną. Zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2013 r. wyłączono do odrębnych postępowań skargę J. H. w części dotyczącej przewlekłości postępowania Starosty [...] w sprawie trzech wniosków z dnia 7 sierpnia 2003 r. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega zatem skarga w części dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 5 września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę J. H. należy uznać za zasadną. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna, albowiem skarżący, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., w dniu 19 grudnia 2012 r. (data wpływu) złożył do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...]. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że ratio legis wspomnianej nowelizacji przepisów P.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Należy również podkreślić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Oznacza to, że wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych. Dopuszczalna jest więc zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania i odwrotnie (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 925/13 i II OSK 927/13, niepubl., dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają nadto względy ekonomii procesowej. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, że skuteczne zaskarżenie przez stronę "milczenia" administracji wymagałoby od niej złożenia kolejnej skargi, która dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego i która, co trzeba podkreślić, skutkowałaby nieracjonalnym wydłużeniem postępowania sądowego, służącego przecież – co do zasady – zdyscyplinowaniu organu administracji naruszającego przepisy dotyczące terminowości załatwiania sprawy administracyjnej. Jakkolwiek środki prawne służące zwalczaniu przewlekłości postępowania administracyjnego zostały w pewnym zakresie odrębnie uregulowana od bezczynności organu administracji, to obie wspomniane instytucje prawne zachowują daleko idące podobieństwo. Stąd słusznie uznaje się, że niejednokrotnie te same stany faktyczne kwalifikowane mogą być jednocześnie jako świadczące o pozostawaniu organu w bezczynności oraz o prowadzeniu przez organ postępowania przewlekle (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 13; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący wskazując na przewlekłość postępowania Starosty [...], podnosił zarzuty dotyczące bezczynności tego organu, albowiem wskazywał na niezałatwienie jego wniosku pomimo upływu blisko dziesięciu lat od jego złożenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Wbrew twierdzeniom organu, bezczynność może polegać nie tylko na niewydaniu decyzji administracyjnej, ale także na niewydaniu postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. bądź na niewydaniu innych aktów lub niepodjęciu innych czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1 - § 3 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w dniu 5 września 2003 r. skarżący J. H. złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie scalenia i wymiany gruntów. We wniosku tym skarżący zażądał: - wznowienia postępowania scaleniowego we wsi S. co do działek nr "x", o pow. 6,06 ha i nr "y", o pow. 1,69 ha, wyłączenia z postępowania scaleniowego działek nr "q" i nr "p", o łącznej pow. 33 ha oraz przeprowadzenia postępowania wymiennego, w zakresie określonym we wniosku z dnia 16 listopada 1998 r. (pkt 1), - przywrócenia właściwego wpisu w rejestrze gruntów założonym w 1966 r. (pkt 3). Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 9 września 2003 r. (k. 16 akt adm.). W odpowiedzi na ten wniosek Starosta pismem z dnia 3 października 2003 r., nr "A", poinformował skarżącego, że na żądania zawarte w punkcie 1 wniosku organ udzielił już odpowiedzi we wcześniejszych pismach z dnia 5 listopada 2002 r., nr [...], z dnia 27 maja 2003 r., [...] oraz z dnia 5 września 2003 r., nr [....] (k. 17 akt adm.). W piśmie z dnia 13 maja 2010 r. (wpływ do organu w dniu 17 maja 2010 r.) skarżący podtrzymał swój wniosek z dnia 5 września 2003 r. (k. 19 akt adm.). Odpowiadając na to pismo Starosta [...] pismem z dnia 9 czerwca 2010 r., nr [...], wyjaśnił skarżącemu, że informacja dotycząca wniosku z dnia 5 września 2003 r. została mu udzielona w powołanym piśmie z dnia 3 października 2003 r. (k. 20 akt adm.). Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Starosta [...] był bezczynny w załatwieniu niniejszej sprawy zgodnie z przepisami. Skoro skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania scaleniowego w S. co do działek nr "x", o pow. 6,06 ha i nr "y", o pow. 1,69 ha, wyłączenia z postępowania scaleniowego działek nr "q" i nr "p", o łącznej pow. 33 ha oraz przeprowadzenia postępowania wymiennego, określonego we wniosku z dnia 16 listopada 1998 r., to jest dotyczącego działki nr "z" w S. K. oraz działki nr "x"/2 w S., to obowiązkiem Starosty [...] było merytoryczne załatwienie tychże wniosków bądź zakończenie postępowania wszczętego tymi wnioskami w inny sposób, na przykład poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego albo przekazanie podania organowi właściwemu, w trybie określonym w art. 65 § 1 K.p.a. Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy skarżący zgłaszał żądanie dotyczące prowadzenia postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną, to nie dawała to podstaw do "milczenia" organowi administracji. Starosta, jako organ, do którego wpłynęło podanie skarżącego, był bowiem obowiązany do precyzyjnego ustalenia treści żądania strony i w zależności od tego do podjęcia określonych czynności procesowych. Mając na uwadze niejednoznaczność treści żądań zawartych we wniosku strony skarżącej z dnia 5 września 2003 r. Starosta był więc zobligowany do wezwania skarżącego – w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a.- do sprecyzowania treści swojego żądania. Przekonuje o tym zwłaszcza przepis art. 235 § 1 K.p.a., który stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Organ administracji, działając zgodnie z zasadą zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasadą informowania (art. 9 K.p.a.) powinien był zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – treści żądań zawartych we "wniosku" z dnia 5 września 2003 r., pod rygorem pozostawienia tego podania bez rozpoznania. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta [...] nie wywiązał się z tego obowiązku, pomimo upływu znacznego czasu od daty wpływu do organu przedmiotowego wniosku, co nastąpiło w dniu 9 września 2003 r. Nawet jeżeli przyjąć, iż w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 marca 2003 r., nr [...], Starosta [...] nie dysponował całością akt administracyjnych sprawy, to w ocenie Sądu nie usprawiedliwiało to jego bezczynności w niniejszej sprawie. Posiadanie tych akt nie uniemożliwiało bowiem wezwania skarżącego do sprecyzowania treści jego wniosku. Organ ten nie przestał zresztą tkwić w bezczynności w sprawie niniejszej, również po zwróceniu akt administracyjnych sprawy do organu, co nastąpiło po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 497/05. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ administracji nie uzasadnia stwierdzenia, iż skarżący wycofał swój wniosek z dnia 5 września 2003 r. w części objętej pkt. 1 tego wniosku, to jest co do żądania: - wznowienia postępowania scaleniowego w zakresie działek nr "x", o pow. 6,06 ha i nr "y", o pow. 1,69 ha, położonych w S., - wyłączenia z postępowania scaleniowego działek nr "q" i nr "p", o łącznej pow. 33 ha, położonych w S., - przeprowadzenia postępowania wymiennego w zakresie działki nr "z", położonej w S. K. oraz działki nr "x"/2, położonej w S. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 13 maja 2010 r. zatytułowane: "wniosek o załatwienie wniesionych spraw wydając stosowną decyzją administracyjną". Wniosek ten skarżący uzasadnił w następujący sposób: "J. H. składając swoje pisma zamierzał opisywane sprawy załatwić przynajmniej w części polubownie. Obecnie żądam ich załatwienia w formie decyzji". W kolejnym akapicie wniosku skarżący zawarł stwierdzenie: "dotyczy to moich wniosków z dnia: 5 września 2003 r., lecz dotyczącego jedynie jego pkt. 3" (k. 19 akt adm.). W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący wycofał swoje żądanie dotyczące pkt. 1 wniosku (nie dotyczy to pkt. 2 wspomnianego wniosku, albowiem w tej części wskazane pismo nie zawierało żądania wszczęcia postępowania, lecz oświadczenie skarżącego, że w razie uwzględniania żądań określonych w pkt. 1 wniosku nie będzie inicjował postępowań karnych, dyscyplinarnych i innych postępowań wymierzonych wobec pracowników organu administracji). W związku ze stanowczym żądaniem załatwienia tych spraw "w formie decyzji" nie jest jasne, co skarżący miał na myśli w piśmie z dnia 13 maja 2010 r. Organ mógł zresztą tę kwestię wyjaśnić, zwracając się o uściślenie przez skarżącego treści jego żądania, w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., lecz tego nie uczynił. Nawet jednak, gdyby skarżący cofnął wniosek w opisanym zakresie, to wymagało to reakcji procesowej organu, choćby w formie umorzenia wszczętych tym wnioskiem postępowań jako bezprzedmiotowych na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wskazać też trzeba, że Starosta [...] dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ, niewątpliwe jest pozostawanie w bezczynności organu w określonej sprawie. Oceniając tę okoliczność Sąd miał również na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącej w sposób przewidziany przepisami przez blisko 11 lat od daty wpływu do organu wniosku skarżącego, a także około 8 lat bezczynności po zwrocie akt administracyjnych sprawy z Sądu. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd ponadto, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu bezczynności organu. Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).