II SAB/Lu 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie usług opiekuńczych I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku T. W. z dnia 21 czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych, należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał T. W. świadczenie z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w okresie od 10 stycznia 2011r. do dnia 30 kwietnia 2011r. w wymiarze 3 godzin dziennie Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...], natomiast jej skarga wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2011r. ( II SA/Lu 316/11 ) została oddalona. Jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd pismem nazwanym "skargą’’ z dnia 21 czerwca 2011r. T. W., powołując się na art. 235 kpa " wobec oczywistych wpisów sprzecznych ze stanem rzeczywistym w wywiadzie z dnia 21.12.2010 ‘’ , zwróciła się do Wójta Gminy postępowanie z art. 145 kpa. W dniu 27 lipca 2011r skarga została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które postanowieniem z dnia [...]. poinformowało wnioskodawczynię, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 1 miesiąca od wpływu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy. Organ wyjaśnił, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w danej sprawie, a jej rozpatrzenie możliwe będzie dopiero po zwrocie akt z sądu. W dniu 4 listopada 2011r., wobec zwrotu akt w dniu 24 października 2011r., Kolegium na podstawie art. 64 § 2 kpa, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, wezwało wnioskodawczynię do jednoznacznego doprecyzowania w terminie 7 dni na piśmie podnoszonych zarzutów wznowieniowych i dołączenie dowodów na okoliczność, że żądanie zostało wniesione do organu administracji publicznej, który wydal decyzje w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponieważ organ nie doczekał się odpowiedzi, pismem z dnia 24 listopada 2011r. wniosek o wznowienie postępowania pozostawił bez rozpoznania. Z kolei pismem z dnia 4 grudnia 2012r. T. W. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w sprawie skargi z dnia 21 czerwca 2011r. wskazując na brak orzeczeń w tej sprawie. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nie uznało zasadności wspomnianego wezwania, podnosząc fakt nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji T. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność przewlekłą Kolegium w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 21 czerwca 2011r. W odpowiedzi na skargę Kolegium ponownie wyjaśniło, że nie ma uprawnień do formułowania wniosków za stronę, czego nie można mylić z formułowaniem ich w oparciu o treść zgłoszonego żądania, przy zachowaniu należytej staranności. Do obowiązków organu należy w myśl art. 64 § 2 kpa wezwanie strony do usunięcia braków pisma z pouczeniem, że jego nie usunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku pisma zmierzającego do wznowienia postępowania określenie podstawy żądania wszczęcia takiego postępowania przynajmniej w taki sposób, aby umożliwiał przyjęcie normy prawnej, celem załatwienia przez właściwy organ. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia braków wniosku, a więc uzasadnione było pozostawienie go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przekonanie Kolegium o braku podstaw do uznania jego bezczynności w szczególności z tego tylko powodu, że ostatecznie po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia pisma określanego jako skarga, pozostawiono go bez rozpoznania nie zasługuje na poparcie. Ocena ta, zdaje się, wychodzi z założenia, że jakiekolwiek działanie organu, podjęte po zainicjowaniu postępowania przez stronę, zwalania go od zarzutu bezczynności, z czym nie można się zgodzić. W orzecznictwie od dawna ukształtowany jest pogląd, według którego bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Z tego punktu widzenia zakończenie sprawy w drodze pozostawienia pisma bez rozpoznania jedynie uzasadnia wnioski skargi. Zachowanie Kolegium nie pozostawia wątpliwości, że skargę z dnia 21 czerwca 2011r. potraktowano w istocie jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego jego decyzją z dnia 25 lutego 2011r. W tej sytuacji organ był zobowiązany do przeprowadzenia wstępnej fazy postępowania, sprowadzającej się do stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc zbadania czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 kpa, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Rację ma Kolegium podnosząc niedopuszczalnośść wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, który to pogląd funkcjonuje również w literaturze ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska Wyd. LexisNexis 2005 str. 269 i podane tam orzecznictwo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek wyd. Wolters Kluwer 2009 str. 188). Zwraca się uwagę, że pierwszeństwo drogi administracyjnej wskazuje jedynie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. W przypadkach nie spełniających przesłanek wymienionych w tym przepisie pierwszeństwo ma weryfikacja prowadzona w trybie sądowym. W ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji dokonuje się bowiem oceny, czy w toku postępowania administracyjnego organy nie dopuściły się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa, a obowiązek sądu w tym zakresie wynika z art. 134 § 1 i 135 powołanej ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012r. ( II FSK 2292/10 opubl. W CBOSA ) każda ingerencja organu administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministarcyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy jako godząca w określoną w art. 45 ust.1 oraz art. 77 ust.2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu jest niedopuszczalna ( por. jednak wyrok NSA z dnia II FSK 1970/11 opubl. w CBOSA). Jakkolwiek potwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony juz po wniesieniu skargi na decyzję objętą wnioskiem, to jednak nie można zgodzić się z oceną Kolegium o braku podstaw do jego bezczynności. Nie wchodząc w polemikę dotyczącą samego charakteru postępowania wznowieniowego, a więc czy jest ono postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego, czy też nowym, samodzielnym postępowaniem w którym dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, który to pogląd jest w orzecznictwie dominujący, nie może budzić zastrzeżeń, że wznowienie postępowania jest regulacją odrębną od wszczęcia postępowania na zasadach określonych art. 61 kpa. Także wspomniane wcześniej czynności proceduralne, jakkolwiek mają na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09 opubl. w Centralnej Bazie orzeczeń Sadów Administracyjnych , a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). Przepisy kpa zawierają samodzielne regulacje dotyczące załatwienia wniosku w fazie wstępnej jak i podejmowanych rozstrzygnięć po wznowieniu postępowania. Jakkolwiek zatem zgodzić się należy, że w przypadku, gdy według organu podanie nie zawiera elementów pozwalających na ocenę dopuszczalności wniosku, powinien on wezwać stronę do jego uzupełnienia, to jednak w sytuacji, gdy wznowienie postępowania okaże się niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, następuje wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, a nie pozostawienie podania bez rozpoznania. W przeciwnym zaś wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Co istotne art. 149 § 4 kpa przewiduje weryfikację postanowienia w drodze zażalenia, podczas, gdy pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa, nie wymagające żadnej szczególnej formy, w istocie zamyka stronie możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w jej sprawie. Instytucją przeciwdziałającą takiej sytuacji jest właśnie skarga na bezczynność organu, którą skarżąca skutecznie wykorzystała. Skoro Kolegium nie nie podjęło odpowiedniej czynności, nie może skutecznie odrzucić zarzutu pozostawania w bezczynności. Nie ma jednak przekonujących podstaw do uznania zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takim charakterze bezczynności można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności w całkowicie nieuzasadniony sposób, postępuje oczywiście wbrew i z lekceważeniem obowiązujących przepisów. Cech tych nie można jednak przypisać Kolegium, które dążyło do załatwienia sprawy z zachowaniem wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Strona została poinformowane o przyczynie niepodjęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 35 kpa i poinformowana o terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa, po zwrocie akt z sądu wezwano ją do sprecyzowania wniosku i zawiadomiono o pozostawieniu go bez rozpoznania. Jakkolwiek czynność ta była wadliwa, to jednak powyższe okoliczności pozwalają na wykluczenie kwalifikowanej formy bezczynności Kolegium. Z tych względów na podstawie art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 21 czerwca 2011r. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).