II SAB/Lu 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie zalesienia gruntów I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. G. kwotę [...]([...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta C. umorzył postępowanie w sprawie wniosku M. G. z dnia [...]. o wyrażenie zgody na zalesienie o powierzchni [...] ha na działce nr [...] położonej w miejscowości B.. Skarżący złożył odwołanie od decyzji do Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które do organu wpłynęło [...]. Tego samego dnia wezwano stronę na rozprawę, wyznaczając jej termin na dzień [...]. W dniu [...] Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o udostępnienie operatu technicznego dotyczącego działek nr [...] stanowiących własność odwołującego i oraz o udzielenie informacji o aktualnym stanie ewidencyjnym tych działek i działki nr [...]. W dniu [...]. M. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że składa zażalenie na bezczynność i przewlekłość, a następnie [...]., już po decyzji Kolegium z [...]., złożył skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego. Zarzucił Kolegium dopuszczenie się z drastycznym naruszeniem prawa niczym nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrzeniu odwołania, co jego zdaniem ma na celu dalsze odwleczenie terminu załatwienia sprawy prowadzonej z porażającą przewlekłością, bo od ponad 21 lat licząc od dnia jej wszczęcia w [...] roku. Wniósł o 1) zbadanie, czy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki oraz dokonanie oceny prowadzonego postępowania w tej sprawie pod względem sprawności; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia lub wyjaśnienia przyczyny opóźnienia; 3) stwierdzenie, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wymiarze adekwatnym do stopnia zawinienia; 5) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami określonymi przepisami prawa. W piśmie z dnia [...]. wniósł ponadto o przyznanie od organu na jego rzecz "kompensacyjnej kwoty pieniężnej w wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia tytułem zadość uczynienia krzywdy wyrządzonej bezprawnym przeciąganiem rozpatrywania sprawy". W uzasadnieniu podał, że w [...] r. wystąpił do ówczesnego Urzędu Rejonowego w C. o wyrażenie zgody na zalesienie działek nr [...] oraz działki nr [...] w miejscowości B., gm. S., ponieważ ziemie te są nierodzajne i nie nadają się do produkcji rolnej z powodu niskiej jakości gleby. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2004r. (II SAB/Lu 6/04) WSA w Lublinie zobowiązał wymieniony organ do wydania w przedmiocie wniosku rozstrzygnięcia w terminie miesiąca. Tym niemniej wyrok ten zarówno w części dotyczącej działek nr [...] jak i działki nr [...] do chwili obecnej w 2019 roku nie został wykonany w prawnie przewidzianej formie przez wydanie poprawnej decyzji kończącej postępowanie. Ponieważ Starosta C. nie wykonał w wyznaczonym terminie wyroku, działka nr [...] w celu zmniejszenia powstałej z tego powodu szkody w 2005 roku została przez niego zalesiona. Wprawdzie Starosta C. decyzją z [...] roku przekwalifikował działkę z rolnej na leśną, jednakże nie zakończył prowadzonego postępowania w tym zakresie przez wydanie zgodnej z prawem decyzji umarzającej postępowanie. Zdaniem skarżącego sprawa jego wniosku jest bezpodstawnie przeciągana, o czym świadczą kolejne decyzje wydawane przez Starostę [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze, uchylane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ostatecznie Starosta C. decyzją z [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w części działki nr [...], jednakże z wadliwym uzasadnieniem. Skarżący stwierdził, że złożone od tej decyzji odwołanie, mimo upływu terminu wyznaczonego przepisami postępowania, nie zostało przez organ II instancji rozpatrzone bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia lub wyjaśnienia przyczyny zwłoki. Wezwanie z [...] roku do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym pozostało bez odpowiedzi. W piśmie z dnia [...]. skarżący zarzucił Kolegium niepotrzebne wyznaczenie rozprawy administracyjnej, nie było bowiem potrzeby czegokolwiek wyjaśniać i rzeczywiście rozprawa niczego do sprawy nie wniosła. Dzięki temu jednak zademonstrowano prowadzenie postępowania na niby, dla odwleczenia terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego przeprowadzenie rozprawy było całkowicie zbędne ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy i spowodowało tylko opóźnienie postępowania. Jego zdaniem zbędne było ponadto żądanie uzyskania aktualnego wypisu z rejestru gruntów, skoro wchodzi on w skład materiału dowodowego. Na jego podstawie Kolegium wydało decyzję z dnia [...]., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Jako bałamutne skarżący określił usprawiedliwienie dla przedłużenie terminu do rozpoznania odwołania w postaci konieczności zapoznania się z operatem technicznym. Nie dotyczył on bowiem działki nr [...] i nie ma żadnego związku ze sprawą. Kolegium w piśmie z dnia [...]. informowało o przesłaniu w dniu [...]. przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki nieruchomości operatu technicznego sporządzonego przez specjalistę do spraw klasyfikacji gleb dotyczący działek [...] Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ją za bezpodstawną. Zaznaczono, że skarga została wniesiona po doręczeniu decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) której art. 1 pkt 9 zmieniono treść art. 37 kpa. Dotychczasowe środki zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania, czyli zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione ponagleniem, którego złożenie (do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia) – jako środka zaskarżenia służącego w administracyjnym toku instancji – winno poprzedzać złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U z 2018r. poz. 1302) dodany mocą art. 9 pkt 3 lit. "b" ww. ustawy nowelizującej. Ponieważ skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona w stanie prawnym ukształtowanym powyższą nowelizacją, powinna zatem zostać poprzedzona skierowaniem przez skarżącego ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tymczasem skarżący, przed złożeniem przedmiotowej skargi, w dniu [...] (data wpływu), a więc w tym samym dniu w jakim Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w sprawie odwołania, skierował do organu pismo oznaczone jako "Wezwanie do usunięcia naruszeń prawa". W ocenie Sądu okoliczność ta jest jednak wystarczająca dla uznania, że skarżący spełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pomimo bowiem błędnego (nieodpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu) oznaczenia rodzaju pisma jego przedmiotem skarżący jednoznacznie uczynił niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postepowania, nadto pismo to spełniało wymogi niezbędne, by uznać je za ponaglenie w rozumieniu art. 37 kpa (zawierało uzasadnienie oraz zostało złożone do właściwego organu). Dla oceny skargi bez znaczenia pozostaje także, że została złożona już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w tym przepisie nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie wspomnianego art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnym wymierzeniu grzywny. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 wyraz "jednocześnie". Zwrot ten nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu ( wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014r. I OSK 609/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sama skarga ma natomiast uzasadnione podstawy. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy wprawdzie organ nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego załatwienia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, w sposób nieefektywny, rozwlekły i długotrwały trwający ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu. Przewlekłość postępowania zachodzi także wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracja niezbędna w świetle art.12 kpa względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012r II OSK 1031/12 opubl. w CBOSA). Rację ma skarżący dowodząc, że w tym sensie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w rozpoznaniu jego odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów. Tutaj istotne jest, że sprawa zalesienia działki nr [...] położonej w miejscowości B. prowadzona jest od [...]., kiedy skarżący złożył stosowny wniosek o zalesienie. W sprawie wielokrotnie wypowiadał się Starosta C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz sądy administracyjne. Z akt sprawy wynika, że już decyzją z dnia [...]. Starosta C. w jej pkt.3 umorzył postępowanie w części dotyczącej przeznaczenia przedmiotowej działki do zalesienia jako bezprzedmiotowe, argumentując, że wchodzące w jej skład grunty o powierzchni [...] ha zostały w całości zalesione w 2005r. Kolegium powyższą decyzję utrzymało w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie jego decyzję, wskazał jednak, że rozważania organu I instancji co do umorzenia postępowania we wskazanej części było zasadne. Ten sam argument został podniesiony przez Starostę w kolejnej decyzji z [...]., kiedy w jej pkt. II ponownie umorzono postępowanie co do działki nr [...]. Rozpoznając odwołanie skarżącego także Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzją z dnia [...]. w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzieliło jego stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania i zasadności jego umorzenia. Wprawdzie i te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2018r. ( II SA/Lu 1265/17 ) , ale z treści jego uzasadnienia wynika, że skarżący w ogóle nie odwoływał się od części decyzji Starosty w zakresie umorzenia postępowania co do działki [...]. Skarżący wskazywał przy tym konsekwentnie, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] działka powyższa została przekwalifikowana z rolnej na leśną. Te właśnie okoliczności stanowiły przesłankę do kolejnego umorzenia postępowania co do przedmiotowej działki decyzją z dnia [...]. Jest oczywiste, że w świetle przytoczonych rozstrzygnięć Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wystarczająca wiedzę, aby odwołanie skarżącego rozpoznać bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że skarżący ponownie przytoczył tę samą argumentację, jaką posłużył się już wcześniej. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby w tym zakresie nastąpiły jakiekolwiek zmiany. Zgodzić należy się zatem, że wyznaczenie rozprawy administracyjnej, a następnie pismem z dnia [...]. żądanie operatów technicznych działek [...], co już całkowicie było niejasne oraz dotyczących tych działek i działki nr [...] danych ewidencyjnych, przy braku jakichkolwiek zastrzeżeń zarówno za strony organu jak i skarżącego co do stanu prawnego działki [...] było zbędne i niepotrzebnie przeciągało termin zakończenia postępowania. Tym bardziej, że jak już wspomniano także Kolegium, wcześniej rozpoznając odwołania od decyzji Starosty [...] nie miało wątpliwości co do bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do przedmiotowej działki w związku z jej zalesieniem jeszcze w 2005r. W przekonaniu sądu nie ma natomiast podstaw do zakwalifikowania przewlekłości organu jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Podkreśla się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie nie sposób przypisać organowi chęci celowego i nacechowanego ewidentnie złą wolą przedłużania postępowania. Podejmowane przez niego czynności nie mogą być przecież ocenione jako oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zaistniała w sprawie przewlekłość organu, choć należy ocenić ją krytycznie, to niewątpliwie nie miała charakteru "wyjątkowej" czy "niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym", co uzasadniałoby uznanie jej za rażącą - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ). Jako bezzasadny uznać należy wniosek o zasądzenie od Kolegium kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 wspomnianej ustawy. W orzecznictwie uznaje się, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania przewlekłości jako rażącej, a sam skarżący nie podał jakiekolwiek uzasadnienia swojego żądania. Tymczasem w wyroku z dnia 8 lutego 2017r. r., ( I OSK 1313/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że okoliczności uzasadniające ewentualne przyznanie sumy pieniężnej, powinny wynikać z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Z tych samych powodów nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Te zaś wskazują, że nie ma potrzeby dyscyplinowania organu. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało stwierdzić przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W pozostałej części skargę należało oddalić na podstawie art.151 wspomnianej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 w związku z art. 205 §1 Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.