II SAB/Lu 43/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie świadczeń z pomocy społecznej stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 22 stycznia 2015 r. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r. w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, domagając się jednocześnie stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ukarania organu grzywną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając wszystkie czynności procesowe, które zostały wykonane w celu rozpoznania wskazanego wyżej wniosku Z. W.. W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2015 r. skarżący wskazał, że decyzje organu pierwszej instancji, wydane po rozpoznaniu jego wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r., zostały mu doręczona w dniu 3 i 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postepowania w sprawie wniosku Z. W. z dnia 22 grudnia 2014 r. Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Z. W. w dniu 22 grudnia 2014 r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o "zorganizowanie i świadczenie usług opiekuńczych jak do 31.12.2012 r." (pkt 1) oraz o "świadczenie – dożywianie z dotacji" (pkt 2). Sądowi jest wiadome z urzędu, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], po rozpoznaniu wskazanego wyżej wniosku skarżącego, wydał w dniu 23 lutego 2015 r. trzy decyzje administracyjne, to jest: - decyzję, znak: [...], o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, to jest zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r.; - decyzję, znak: [...], o przyznaniu skarżącemu nieodpłatnie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, na okres od 9 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.; - decyzję, znak: [...], o odmowie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych (poz. 25, 26 i 27 akt administracyjnych sprawy o sygn. [...]). W rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku Z. W. z dnia 22 grudnia 2014 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji uchybił bowiem miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy wynikającemu z art. 35 § 3 K.p.a., wydając opisane wyżej decyzje w dniu 23 lutego 2015 r. Wprawdzie organ podejmował szereg czynności procesowych zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2014 r., ale niektóre z nich wykonywane były w sposób nieefektywny. Przede wszystkim organ dwukrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą i jego żoną T. W. (w dniu 15 stycznia 2015 r. oraz w dniu 3 lutego 2015 r.), podczas, gdy w dniu 15 stycznia 2015 r. skarżący (poinformowany uprzednio o terminie wizyty pracowników socjalnych) nie wziął udziału w aktualizacji tego wywiadu, zaś uczestnicząca w tej czynności procesowej żona skarżącego, jakkolwiek udzieliła wyjaśnień na temat sytuacji męża (pozostającego z nią w separacji), to odmówiła podpisania oświadczenia stwierdzającego, że dane zawarte w wywiadzie są zgodne z prawdą. Zauważyć należy, że w myśl art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej u.p.s.), brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W takim przypadku organ nie jest bowiem w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej osoby, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s. (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Lu 504/13, Lex nr 1507794). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Uwzględniając skargę na przewlekłość, Sąd uznał jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności zmierzały w istocie do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Nie bez znaczenia jest również, że strona skarżąca, która regularnie składa do organu pomocy społecznej liczne wnioski o przyznanie różnych form pomocy, nie wykazała w tej sprawie jakiejkolwiek chęci współdziałania z organem w wyjaśnieniu niezbędnych dla rozstrzygnięcia jej żądania okoliczności. Innymi słowy, organowi pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można zarzucić lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Z uwagi na powyższe nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.