II SAB/Lu 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszenia prawa. Z. W. w dniu 22 października 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium w przedmiocie nie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] r. Nr [...]. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 4 lipca 2014 r. wpłynęło do Kolegium odwołanie Z. W. z dnia 10 czerwca 2014 r. od ww. decyzji organu pierwszej instancji, a w dniu 9 sierpnia 2013 r. pismo z dnia 7 sierpnia uzupełniające odwołanie. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2014 r. Kolegium poinformowało Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie (art. 10 k.p.a.). W dniu 23 lipca 2014 r. złożone zostało przez Z.W. osobiście w Kolegium pismo z dnia 18 lipca 2014 r. uzupełniające odwołanie wraz z załącznikami, zawierające wniosek o wyłączenie członków Kolegium K. A. i Z. C. od udziału w postępowaniu. W dniu [...] r. postanowieniem Nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie [...] ww. członków Kolegium. W dniu 12 września 2014 r. wpłynęło do Kolegium wezwanie Z. W. z dnia 8 września 2014 r., w którym zwrócił się on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o usunięcie naruszenia prawa w sprawie Nr [...] dotyczącej rozpatrzenia jego odwołania z dnia 10 czerwca 2014 r. (wpływ do Kolegium 4 lipca 2014r.). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium uznało wezwanie Z. W. za nieuzasadnione. Kolegium podniosło, że zważywszy na podjęte przez organ działania i fakt wydania decyzji, nie pozostawało bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić ponadto wypada, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżący Z. W. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postępowania w sprawie złożonego przez niego odwołania od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu pomocy społecznej. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, który to stan według poglądów literatury i orzecznictwa zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 116-117 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych, bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, LEX nr 1377339). W ocenie Sądu, w taki właśnie sposób prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postępowanie drugoinstancyjne zainicjowane odwołaniem Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepis ten przewiduje zatem możliwość przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Z bezczynnością (przewlekłością postępowania) organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia także w sytuacji, gdy wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. Zatem poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 116/10, publ. Wspólnota 2010/37/34, LEX nr 599439; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd przeanalizowane. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezspornym pozostaje to, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r., które – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – wpłynęło do siedziby SKO w L. w dniu 4 lipca 2014 r., nie zostało przez organ II instancji rozpatrzone z zachowaniem terminu jednego miesiąca przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. dla postępowania odwoławczego. W toku postepowania odwoławczego organ pismem z dnia 11 lipca 2014 r., poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] rozpoznał wniosek skarżącego o wyłączenie członków SKO w L. – K. A. i Z. C. Poza tym przed upływem terminu przewidzianego w 35 § 3 k.p.a. nie podjął postanowienia w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Odwołanie Z. W. zostało jednak przez organ odwoławczy rozpatrzone decyzją wydaną dopiero w dniu [...] r., nr [...]. Z opisanych okoliczności wynika zatem, że organ odwoławczy w niezbędnym zakresie prowadził przedmiotowe postępowanie odwoławcze przewlekle i pomimo braku jakichkolwiek przeszkód, nie zakończył go przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., lecz doprowadził do jego nieuzasadnionego przedłużenia aż do dnia 2 października 2014 r. Podniesiony przeciwko SKO w L. zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zatem – co do zasady – pozbawiony podstaw. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że stan naruszenia prawa ustał już przed dniem złożenia skargi, a zatem jej uwzględnienie nie mogło zmierzać do zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., do załatwienia odwołania Z. W., albowiem orzeczenie takie byłoby bezcelowe. W konsekwencji obowiązkiem Sądu na gruncie niniejszej sprawy pozostawało jedynie rozstrzygnięcie o tym, że Kolegium dopuściło się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym oraz dokonanie oceny, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1387/13, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. – stwierdził, że przewlekłość powstępowania SKO w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Kolegium nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.