II SAB/Lu 54/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie zasiłku celowego I. stwierdza, że Wójt Gminy Niemce dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej T. W. z 15 listopada 2023 r. w przedmiocie zasiłku celowego; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Niemce nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Niemce do rozpoznania wniosku skarżącej z 15 listopada 2023 r. w przedmiocie zasiłku celowego. T. W. (dalej także jako: skarżąca) 15 listopada 2023 r. złożyła do Wójta Gminy Niemce (dalej także jako: Wójt) wniosek o zasiłek celowy na opał, zatytułowany jako: "wniosek o świadczenie na zakup niezbędnego opału". Termin wywiadu środowiskowego, w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji z 12 września 2023 r. "oraz innymi wnioskami o udzielenie pomocy, złożonymi do dnia wywiadu", ustalono na 30 listopada 2023 r. w godzinach 9.00 – 10.00, w miejscu zamieszkania strony (pismo z 16 listopada 2023 r. – k. 4 akt admin.). Skarżącą poinformowano, że w przypadku zaistnienia konieczności zmiany terminu wywiadu, może skontaktować się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] w celu uzgodnienia innego terminu. Ponadto została pouczona o treści art. 107 ust. 3a, art. 107 ust. 3b i art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2023 r., poz. 901, dalej jako: u.p.s.). Strona odebrała pismo 17 listopada 2023 r. (ZPO – k. 5 akt admin.). Pracownicy organu I instancji 30 listopada 2023 r. podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W notatce urzędowej (k. 10 akt admin.) stwierdzili, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe, nikt nie otworzył im drzwi – mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdzili także, że przed wejściem do domu znajduje się węgiel na opał, zabezpieczony przykryciem przed opadami atmosferycznymi. Kolejno 8 lutego 2024 r. do organu I instancji wpłynęło ponaglenie ("pismo poganiające"), w którym skarżąca wskazała, że 15 listopada 2023 r. złożyła wniosek dotyczący opału, który nie został rozpoznany. Pismem z 28 lutego 2024 r. skarżąca została poinformowana o wyznaczeniu terminu wywiadu środowiskowego na 5 marca 2024 r., w godzinach 9.00 – 10.00, w miejscu jej zamieszkania. Strona ponownie została poproszona o kontakt telefoniczny lub listowny, jeżeli nie odpowiada jej powyższy termin. Została także pouczona o treści art. 107 ust. 3a, art. 107 ust. 4b i art. 107 ust. 4a u.p.s. (k. 34 akt admin.). Skarżąca odebrała korespondencję 26 lutego 2024 r. (k. 35 akt admin.). Jak wynika z notatki służbowej z 5 marca 2024 r. wywiad nie został przeprowadzony, ponieważ skarżąca nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Nie ustalono, czy domownicy byli obecni w mieszkaniu. Pracownicy odnotowali, że przy ścianie domu jest składowany węgiel na opał (ok. 1 tony). Decyzją z 20 marca 2024 r. Wójt Gminy Niemce odmówił przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup opału (k. 28 akt admin.). T. W. 28 lutego 2024 r. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wniosku z 15 listopada 2024 r. dotyczącego zasiłku celowego. Wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Strona wyraziła niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania organu I instancji, nie formułując konkretnych zarzutów. Podkreśliła, że 8 lutego 2024 r. złożyła w sprawie ponaglenie. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie, zatem – zgodnie z powyższym przepisem – wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym (uproszczonym). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię dopuszczalności skargi. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: Kodeks postępowania administracyjnego lub k.p.a.) stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Na podstawie art. 37 § 3 pkt 1-2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zasadą jest zatem, że wniesienie skargi do sądu musi zostać poprzedzone złożeniem ponaglenia. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że ponaglenie zostało skierowane do "UG PS [...]", czyli do organu I instancji, podczas gdy powinno zostać wniesione do organu wyższego stopnia w stosunku do Wójta (tj. do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego) za pośrednictwem Wójta. Uchybienie to nie może jednak prowadzić do wniosku, że ponaglenia nie wniesiono, a co za tym idzie, że nie wyczerpano środków zaskarżenia. Takie stanowisko świadczyłoby o nadmiernym formalizmie. W orzecznictwie wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest m. in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (por. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1306/22). Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, gdyż Wójt dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącą 15 listopada 2023 r. w przedmiocie zasiłku celowego (na zakup opału). W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Wskazuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w określonych w przepisach prawa terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy gdy organ bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze co do zasady pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musi uwzględniać stan istniejący w dacie orzekania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej, złożony 15 listopada 2023 r. nie został rozpoznany w ustawowym terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Decyzję w tej sprawie wydano dopiero 20 marca 2024 r. Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie także wtedy, gdy zwłoka wynika z przyczyn od niego niezależnych. W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. przy czym uchybienie to nie może być uznane za usprawiedliwione w świetle stanowiska organu. Wójt podnosi w odpowiedzi na skargę, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz że kieruje do organu znaczną ilość wniosków i pism. Jakkolwiek skarżąca rzeczywiście uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego 30 listopada 2023 r., to okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na możliwość załatwienia wniosku. Co więcej organ zwlekał z wyznaczeniem kolejnego terminu wywiadu środowiskowego (ponad 3 miesiące), pomimo tego że w okolicznościach sprawy wyznaczenie kolejnego terminu nie było konieczne – strona została prawidłowo zawiadomiona o pierwszym terminie i nie dążyła do wyznaczenia nowego. Zauważyć bowiem należy, że brak wywiadu uniemożliwia wydanie pozytywnej dla strony decyzji, ale nie stanowi przeszkody w zakończeniu postępowania. Wynika to wprost z art. 107 ust. 4a u.p.s niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Organ miał świadomość tej regulacji skoro w dalszym toku postępowania strona ponownie nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a organ rozstrzygnął sprawę, oparł decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na zgromadzonej przez siebie dokumentacji. Wójt dołączył do akt własną dokumentację. Oznacza to, że nie zwracał się do innych podmiotów o dokumenty, na które musiałby oczekiwać. W sprawie nie występowały również okoliczności, które mogłyby uzasadnić przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzję o tożsamej treści organ mógł wydać w ustawowym terminie, którego nie dochował, koncentrując się na czynnościach które mógł pominąć. W ocenie Sądu oczywista bezczynność Wójta nie miała charakteru rażącego. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, stwierdzenie rażącego naruszenia jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Określa ona wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Oceniając brak podejmowania czynności przez Wójta należy wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i uwarunkowania związane z funkcjonowaniem organu w konkretnych okolicznościach sprawy. Brak współpracy strony, chociaż nie zwalnia organu z obowiązku zachowania ustawowych terminów, jest okolicznością, którą należy uwzględnić przy ocenie, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia. Jakkolwiek ustawodawca w art. 35 k.p.a. przyjął sztywną regulację terminu dla rozpatrzenia sprawy przez organ, to jednak oceniając charakter bezczynności organu trzeba mieć na uwadze specyfikę każdej sprawy. Trudno taką samą miarę przykładać do czasu rozpoznania wniosku osoby, która rzetelnie współpracuje z organem oraz strony, która nie współpracuje z organem i przyjmuje postawę roszczeniową, ograniczając się do żądania pozytywnego rozpoznania sprawy. Również podnoszony przez organ argument dotyczący obciążenia sprawami inicjowanymi przez skarżącą, jakkolwiek nie zwalnia z obowiązku dochowania terminu postepowania, ale ma znaczenie dla oceny charakteru bezczynności organu. Sądowi znana z urzędu jest okoliczność, że skarżąca stale składa liczne wnioski i pisma do organów, a następnie wszczyna w związku z nimi postępowania sądowe, co niewątpliwie utrudnia prawidłowe funkcjonowanie organu. Okoliczność tą Sąd wziął zatem pod uwagę i uznał, że rażące naruszenie terminu nie ma miejsca w sprawie. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że chociaż Wójt dopuścił się bezczynności, to jednak nie była ona wyrazem jawnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego rozpatrywania wniosków, a w sprawie należało mieć na uwadze szczególne okoliczności, w świetle których nie sposób przypisać bezczynności organu charakteru rażącego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy Niemce dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony z 15 listopada 2023 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dacie orzekania przez Sąd została już wydana decyzja Wójta z 20 marca 2024 r., którą rozpatrzono wniosek skarżącej z 15 listopada 2023 r., zatem bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do dokonania tej czynności, z tego względu Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.