II SAB/Lu 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. W. P. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w L.. Jak wynika z akt sprawy, z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił inwestor J. W. w dniu [...] września 2013 r. (po uzupełnieniu braków formalnych wniosku). Stronami w sprawie jest 21 współwłaścicieli sąsiedniej zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w L.. Skarżący jest jednym ze współwłaścicieli kamienicy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., wydanym w trybie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: Pr.bud.) organ zobowiązał inwestora do usunięcia braków w dokumentacji budowlanej. Między innymi w punkcie 1 postanowienia zobowiązał inwestora - mając na uwadze istnienie w ścianie południowej sąsiedniej kamienicy przy ul. [...] otworów okiennych i drzwiowych – do przedstawienia rozwiązań projektowych zapewniających poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, bądź przedłożenie ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stwierdzającego, że otwory te są nielegalne. Termin usunięcia braków wynosił 3 miesiące. Termin okazał się niemożliwy do dotrzymania przez inwestora ze względu na toczące się liczne postępowania prowadzone przed organami nadzoru i sądami administracyjnymi w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...], w związku z kwestionowaniem kolejnych rozstrzygnięć przez strony postępowania – B. i R. B.. Z tego powodu inwestor siedmiokrotnie występował o przedłużenie powyższego terminu, a organ administracji uznawał jego wnioski za zasadne i termin przedłużał (ostatnie przedłużenie na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nastąpiło postanowieniem z [...] marca 2018 r., termin został przedłużony do [...] września 2018 r.). Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie (zażalenie) na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wojewoda L. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W skardze na przewlekłość postępowania W. P. zarzucił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zaniechał zwrócenia się do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) dotyczącego wpisanej do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...]. Skarżący podniósł, że udzielenie zgody na podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie) oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż zarówno nieruchomość będąca własnością skarżącego, jak też nieruchomość planowana pod zabudowę, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, położone są na obszarze objętym ochroną konserwatorską (historyczny układ Śródmieścia L.). Organ prowadzący sprawę powinien potwierdzić potrzebę uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego, dotyczącego kamienicy zabytkowej przy ul. [...]. W razie niespełnienia tego warunku organ powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że organ znacznie przekroczył ustawowe terminy załatwiania spraw. Zdaniem skarżącego w zakreślonym na nowo terminie inwestor nie uzyska decyzji w sprawie legalności otworów okiennych w sąsiedniej kamienicy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest uzasadnione postępowaniami administracyjnymi mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ich wyniku ulegają uchyleniu ostateczne decyzje złożone przez inwestora w niniejszej sprawie i zapadają nowe, co do których toczą się jeszcze postępowania odwoławcze. W całym toku postępowania o pozwolenie na budowę jego przebieg był determinowany trzema zagadnieniami, które mają znaczenie dla jej prawidłowego załatwienia. W kwestiach tych wydawane były liczne decyzje i postanowienia, weryfikowane w trybach nadzwyczajnych oraz kontrolowane przez sądy administracyjne. Pierwszym z zagadnień było ustalenie stron postępowania - współwłaścicieli sąsiedniego budynku przy ul. [...] i spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli tego budynku. Drugim było i jest nadal ustalenie i likwidacja samowoli budowlanej na sąsiedniej działce przy ul. [...]. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte na długo przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, kolejne decyzje (również ostateczne) były wielokrotnie zaskarżane i uchylane, w tym przez WSA w Lublinie. Trzecim było i nadal jest postępowanie dotyczące złożonej przez inwestora ostatecznej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2013 r. o wydaniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia L. polegających na budowie przedmiotowego budynku. Zdaniem organu niezrozumiały jest zarzut niezwrócenia się do konserwatora zabytków o stanowisko w sprawie kamienicy zabytkowej przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie niniejszej jest niezbędne pozwolenie konserwatorskie na budowę budynku przy ul. [...], a to ze względu na położenie nieruchomości w zabytkowym zespole urbanistycznym. Zbędne jest pozwolenie konserwatorskie dla kamienicy przy ul. [...], gdzie żadna inwestycja nie będzie realizowana. Organ podniósł, że współwłaściciele sąsiedniej kamienicy przy ul. [...] dążą do wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnych decyzji nadzoru budowlanego nakazujących zamurowanie samowolnie wykonanych okien i drzwi w będącej ich współwłasnością kamienicy przy ul. [...]. Szczególnie są tym zainteresowani B. i R. B. posiadający w parterze lokal użytkowy, w którym znajdują się samowolnie wykonane okna i drzwi. Z tego samego względu dążą też do pozbawienia inwestora pozwolenia konserwatorskiego na inwestycję przy ul. [...], niezbędnego do otrzymania przez inwestora pozwolenia na budowę. Strony mające w sprawie ważkie interesy ekonomiczne notorycznie podejmują działania zmierzające do inicjowania wszelkich postępowań i uchylania decyzji mających wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Działania te, niezależne od organu, są powodem długiego toku sprawy pozwolenia na budowę. W ocenie organu administracji nie jest obecnie dostatecznie wyjaśniony stan prawny sprawy, co nie pozwala na jej jednoznaczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezydent Miasta nie dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego budynku. Pojęcie przewlekłości postępowania wiąże się z zasadą szybkości i prostoty postepowania (ekonomii procesowej), nakazującej organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Należy przy tym zaakcentować konieczność wnikliwego zbadania sprawy, którą to wartość ustawodawca wymienia w pierwszej kolejności w powoływanym przepisie. Podstawową gwarancją przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej są ustawowo określone terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Analizując orzecznictwo sądowe, można dostrzec istnienie utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej pewne podstawowe cechy "pojęcia przewlekłości postępowania". W orzecznictwie akcentuje się, że pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, niepozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, CBOSA). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA w z 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13). W postępowaniu w sprawie za skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez ten organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu organ czynności te podejmuje, a także czy nie są one jedynie pozorne, przedłużające niepotrzebnie postępowanie i nieprowadzące w istocie do osiągnięcia celu tegoż postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2015 r., I FSK 97/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie spornej inwestycji trwa bez wątpienia wyjątkowo długo (inwestor złożył wniosek, po uzupełnieniu braków formalnych, we wrześniu 2013 r.), tym niemniej jednak jest to spowodowane wyjątkowym spiętrzeniem sporu na skutek korzystania przez strony sporu ze wszystkich możliwych środków prawnych kwestionowania aktów podejmowanych w ramach kwestii wpadkowych wyłaniających się na tle zasadniczej sprawy pozwolenia na budowę. W konsekwencji rzeczywiście nienaturalnie długi czas postępowania, nie daje jednak podstaw by stawiać organowi zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ zawarł obszerny opis nader skomplikowanego stanu sprawy, w którym ujawniają się trzy zasadnicze wątki skutkujące nader długim czasem trwania postępowania. Pierwszym z zagadnień było ustalenie stron postępowania - współwłaścicieli sąsiedniego budynku przy ul. [...] i spadkobierców nieżyjących dwóch współwłaścicieli tego budynku. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe prowadzenie postępowania jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustali krąg stron postępowania, tak aby zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Czynności podejmowana przez organ w tym zakresie zajęły ponad 4 lata – od postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] października 2013 r. (ze względu na poszukiwanie spadkobierców po nieżyjącym współwłaścicielu kamienicy – S. N.) do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 359/17), oddalającego skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzające postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ostatecznego postanowienia Wojewody L. z [...] grudnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania w rozpoznawanej sprawie pozwolenia na budowę. Już sama konfiguracja sporu (wznowienie postepowania w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) ujawnia zasadniczą przyczynę nader długiego trwania postępowania w rozpoznawanej sprawie. Tak długi czas trwania postępowania jest wynikiem kwestionowania przez współwłaścicieli sąsiedniej kamienicy wszystkich, również wpadkowych rozstrzygnięć wydawanych w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie ogranicza praw stron postępowania do korzystania ze środków prawnych, ani nie ocenia tych działań. Skoro strona ma do dyspozycji środki prawne, ma prawo z nich korzystać, sprzeciwiając się w ten sposób realizacji inwestycji. Tym niemniej jednak nie można czynić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli nie jest w stanie zakończyć go przez wydanie decyzji merytorycznej, gdyż strony kontestują inwestycję, korzystając ze wszelkich przysługujących im środków prawnych. Ten sam model działania stron odnosi się do drugiego ze wskazanych wątków, który w istocie jest kluczowy w sprawie. Należy przypomnieć, że jednym z kluczowych zagadnień zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa była kwestia otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej sąsiedniej kamienicy przy ul. [...] otworów okiennych i drzwiowych. W związku z tym w punkcie 1 postanowienia z [...] kwietnia 2015 r., wydanego w trybie art. 35 Pr.bud., organ przedstawił inwestorowi dwie alternatywne drogi rozwiązania tego problemu – albo zmianę projektu i przedstawienie rozwiązań projektowych zapewniających poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, albo przedłożenie ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stwierdzającego, że otwory te są nielegalne. Uzyskanie tego drugiego rozwiązania okazało się utrudnione, choć – co istotne – nie niemożliwe, z uwagi na to, że rozstrzygnięcia organów nadzoru w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...], były kwestionowane w różnych konfiguracjach procesowych w postępowaniach przed organami administracji i sądami administracyjnymi, przez strony postępowania – B. i R. B.. Obiektywne trudności w uzyskaniu stanu zgodności planowanego zamierzenia z prawem, wynikające z oporu sąsiadów wykorzystujących wszystkie przysługujące im środki prawne, skutkował aż siedmiokrotnym przedłużaniem wyznaczonego terminu usunięcia braków w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu, jeżeli istnieją prawne możliwości zrealizowania inwestycji w przypadku usunięcia samowoli budowlanej, to trudno wydawać decyzję odmowną, bowiem przesłanka decydująca o zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa nie została w tym momencie jednoznacznie przesądzona, w sposób pozytywny lub negatywny dla inwestora. Działanie organu zmierza do zrównoważenia interesów inwestora i tych spośród pozostałych stron postępowania, które sprzeciwiają się realizacji inwestycji. Podobnie jak w przypadku pierwszego z przedstawionych problemów proceduralnych, nader długi czas trwania postępowania, znów jest zdeterminowany nie opieszałością organu, ale obiektywnymi przeszkodami w postaci korzystania przez współwłaścicieli sąsiedniej kamienicy z wszelkich środków prawnych kontestowania nakazu usunięcia samowoli budowlanej w postaci wykonania otworów okiennych i drzwiowych w kamienicy przy ul. [...]. Co istotne, ten aspekt sporu między inwestorem a sąsiadami, wyprzedza nawet postępowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o samowoli budowlanej jeszcze w październiku 2004 r., a pierwsza decyzja nakazująca usunięcie samowoli została wydana [...] lutego 2007 r. Kolejne decyzje (również ostateczne) były wielokrotnie zaskarżane i uchylane, w tym przez WSA w Lublinie (z powodu zagadnień podmiotowych, związanych z ustaleniem prawidłowego kręgu stron postępowania – zob. wyrok z 23 lutego 2017 r., II SA/Lu 1009/16). Obrazuje to głębokość i skomplikowanie sporu prawnego między inwestorem a niektórymi współwłaścicielami sąsiedniej kamienicy, co w kluczowy sposób wpływa na czas trwania postępowania w rozpoznawanej sprawie. Dopóki nie zostanie przesądzona ostatecznie kwestia istnienia samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...] i nakazu jej usunięcia, otwarta pozostaje kwestia spełnienia jednej z przesłanek kluczowych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy – zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że kwestia domniemanej samowoli budowlanej pozostaje wciąż otwarta, gdyż od nowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. jedna ze stron wniosła odwołanie. Podobnie zatem jak w przypadku problemów związanych z aspektem podmiotowym sprawy, również w odniesieniu do analizowanej okoliczności trzeba stwierdzić, że jeżeli istnieją obiektywne przesłanki uniemożliwiające zakończenie sprawy, nie można zarzucać organowi przewlekłości prowadzenia postępowania. Organ nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych i zupełnie niezależnych od niego zakończyć postępowania – nie został spełniony kluczowy warunek doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, ale ten warunek cały czas pozostaje możliwy do osiągnięcia. Nie można zatem twierdzić, że organ pozostaje w nieusprawiedliwionej zwłoce w załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji kończącej postępowanie. Organ musi mieć na uwadze słuszne interesy wszystkich stron postępowania – tak sąsiadów, korzystających z przysługujących im środków prawnych przeciwstawienia się planowanej inwestycji, jak i inwestora, który cały czas ma realne szanse uzyskania rozstrzygnięcia, które przesądzi o zgodności planowanej inwestycji z prawem (w analizowanym aspekcie otworów okiennych i drzwiowych w sąsiedniej kamienicy). Z kolei trzeci z problemów, który obiektywnie uniemożliwił wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w rozsądnym terminie wiąże się z kwestią tzw. pozwolenia konserwatorskiego. Należy przypomnieć, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor załączył ostateczną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2013 r. o wydaniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia L. polegających na budowie spornego budynku. Podobnie jak w przypadku wyżej opisanych problemów, również w tym przypadku współwłaściciele sąsiadującej kamienicy podjęli szereg kroków prawnych celem wyeliminowania pozwolenia konserwatorskiego. Postępowanie wznowieniowe toczyło się na szczeblu różnych organów, począwszy od [...] października 2013 r. (wniosek B. B. o wznowienie postępowania) do [...] czerwca 2017 r., kiedy to Miejski Konserwator Zabytków uchylił w wyniku wznowienia postępowania własną ostateczną decyzję z [...] lipca 2013 r. i wydał inwestorowi nowe pozwolenie konserwatorskie (na prowadzenie robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem). Trzeba przy tym zauważyć, że kwestia ta nie jest zamknięta, gdyż jak wynika z odpowiedzi organu na skargę – strony (w tym skarżący) wniosły odwołanie od tej decyzji. Po raz kolejny pozostaje powtórzyć, że w sytuacji, gdy strony postępowania sprzeciwiające się planowanej inwestycji korzystały z przysługujących im środków prawnych podważenia decyzji stanowiącej jedną z kluczowych przesłanek dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie można zarzucać organowi przewlekłości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skoro nie mógł wydać decyzji w sprawie w rozsądnym terminie z powodu całkowicie niezależnych od niego, obiektywnych przeszkód prawnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że argumentacja skarżącego wskazuje, iż upatruje on przewlekłości postępowania w kwestiach związanych z działaniami w zakresie ochrony konserwatorskiej, ale w innym aspekcie, niż wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Z wywodów skarżącego wynika, że wzniesienie planowanego budynku na działkach położonych przy ul. [...] w L. będzie oddziaływać na objętą ochroną konserwatorską (wpisaną do rejestru zabytków) kamienicę przy ul. [...] (której jest współwłaścicielem). Z tego względu w jego ocenie konieczne jest zwrócenie się do właściwego organu nadzoru konserwatorskiego o zajęcie stanowiska (w formie opinii, zgody lub innej przewidzianej prawem formie) w sprawie wpływu planowanych robót budowlanych na sąsiedniej działce na kamienicę objętą ochroną. Z dalszych wywodów wynika jeszcze dalej idący wniosek: inwestor, planujący budowę na działkach przy ul. [...] powinien uzyskać pozwolenie konserwatorskie nie tylko w odniesieniu do działki, na której roboty budowlane mają być prowadzone (działka objęta obszarową ochroną konserwatorską), ale również pozwolenie konserwatorskie dla prowadzenia prac w sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...]. Brak uzyskania takiego pozwolenia konserwatorskiego powinien skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działkach przy ul. [...]. Nie podjęcie działań w tym kierunku w ocenie skarżącego jest przejawem przewlekłości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Nieracjonalny jest argument, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (zabytek A), sąsiadującym z innym zabytkiem (zabytkami) również wpisanymi do rejestru (zabytek B) konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań: jednego dotyczącego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na zabytku A (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.; dalej jako: u.o.z.o.z.) oraz drugiego, w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z.) lub w sprawie pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z.). Nieracjonalność tej argumentacji wynika z kilku argumentów: po pierwsze, prowadzenie odrębnych postępowań, kończonych odrębnymi decyzjami groziłoby wydaniem rozbieżnych rozstrzygnięć. Po drugie, prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na zabytku A, organ ochrony konserwatorskiej zobowiązany jest dokonać kompleksowej oceny wpływu prac nie tylko na obiekt, na którym są prowadzone, ale również na jego otoczenie. W przypadku takiej konfiguracji umiejscowienia zabytków, która występuje w przypadku historycznego układu urbanistycznego (wg dawnej terminologii: zabytkowego zespołu urbanistycznego), tak jak w rozpoznawanej sprawie, jest to sytuacja bardzo częsta. O kompleksowości oceny przesądza również fakt, że jedną z kluczowych przesłanek wydania pozwolenia na budowę jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), zaś w przypadku obszarów objętych formami ochrony zabytków przewidzianymi w art. 7 u.o.z.o.z. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy: wbrew argumentom skarżącego, wymogi konserwatorskie zostały spełnione, skoro inwestor uzyskał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia L. polegających na budowie spornego budynku na działkach znajdujących się przy ul. [...] (aktualnie, według stanu na dzień wniesienia skargi – nieostateczna decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r.). Wydając tą decyzję organ ochrony konserwatorskiej musiał dokonać kompleksowej oceny wpływu prac nie tylko na obiekt, na którym są prowadzone, ale również na jego otoczenie, czyli również na objętą ochroną konserwatorską kamienicę przy ul. [...]. W aktach sprawy nie ma wprawdzie nowej decyzji organu konserwatorskiego z 2017 r., jednak znajdująca się w aktach sprawy poprzednia decyzja ostateczna z 2013 r. (uchylona w wyniku wznowienia postępowania, a zatem z przyczyn stricte proceduralnych) w sposób jednoznaczny odnosi się kompleksowo do zagadnień ochrony konserwatorskiej również w aspekcie otoczenia działek, na których planowana inwestycja ma być realizowana (w tym kamienicy przy ul. [...]; zob. załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, Tom I, Projekt zagospodarowania terenu, k. 36-36). Nie znajdując podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania po stronie organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).