II SAB/Lu 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Janusz - Pawlos, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie zasiłku celowego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę. W dniu [...] r. (data wpływu do organu) Z. W. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie wniosków z [...], [...] r., [...] r oraz [...] i [...]. o przyznanie zasiłku celowego. Uzasadniając skargę podniósł, że wyczerpał tok instancji administracyjnej, wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które postanowieniem z [...]. uznało zażalenie w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz podkreślił, że opisane wnioski skarżącego zostały już rozpoznane merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Powyższa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w skardze zarzucono organowi pierwszej instancji zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że dopuszczalne jest obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej, tej samej sprawie administracyjnej. Zarzucenie więc w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie powinno być potraktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2591/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zasady i tryb przyznawania zasiłku celowego normują przepisu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163) – art. 39 i nast. tej ustawy, która w art. 14 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.2), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa nie zawiera odrębnych unormowań dotyczących terminów załatwiania spraw. Zatem w przypadku spraw załatwianych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej odnośnie terminów załatwiania sprawy i szybkości postępowania zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego paragraf pierwszy stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś paragraf trzeci określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Pierwszą decyzję w sprawie wniosków skarżącego z dnia: [...] i [...] r. odmawiającą Z. W. przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opały do kuchni Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy wydał w dniu [...] r., (nr [...]), natomiast w przedmiocie wniosków z dnia 8 i [...] r. oraz wniosku z dnia [...]., odmawiającą Z. W. m.in. przyznania zasiłku celowego [...] r. (nr [...]). Decyzja z dnia [...] r. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] r., ( sygn. akt II SA/Lu [...] ), zaś decyzja z dnia [...] r. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r., ( sygn. akt II SA/Lu [...] ). Ponownie rozpoznając wnioski o udzielenie pomocy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z [...]. (nr [...]) w jej punkcie pierwszym odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczenie na dofinansowanie do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu i na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Punktem drugim tej decyzji przyznał Z. W. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału do kuchni węglowo – drzewnej i zakupu żywności. Decyzja ta została uchylona po rozpoznaniu odwołania skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] r. (nr [...]). Akta sprawy z decyzją Kolegium z dnia [...] r. wpłynęły do organu I instancji [...] r. Pismem z [...] r. organ I instancji powiadomił skarżącego i T. W. o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem pierwsza czynność w sprawie podjęta zostaje po upływie siedmiu dni od dnia wpłynięcia akt do organu. W tym czasie w sprawie nie są podejmowane żadne czynności. [...]. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Następnie pismami z [...]. i [...] r. przedłużono termin załatwienia sprawy odpowiednio do [...] r. i [...] r., przy czym decyzja w sprawie wydana zostaje [...] r., czyli ponad miesiąc po upływie wyznaczonego terminu. Ponadto w okresie od [...] r. do [...] r. oraz w okresie od [...]. do [...] r. oraz od [...] do [...] r. nie podejmuje się w sprawie żadnych czynności procesowych. W tej sytuacji przedłużenie terminu rozpoznania sprawy należy uznać za czynność zbędną, tym bardziej, że sprawa ze względu na jej przedmiot nie może być uznana za skomplikowaną pod względem prawnym bądź faktycznym, a dodatkowo, była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyroki z dnia 23 października 2014r. wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Lu 1108/13 i 1109/13) oraz organ odwoławczy, który w decyzji kasacyjnej z dnia [...]. udzielił organowi I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Mając na uwadze rozpiętość czasową pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi w sprawie przez organ I instancji jak i rodzaj podejmowanych czynności stwierdzić należy, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż organ I instancji przekroczył terminy określone w art. 35 § 3 kpa, bezpodstawnie przy tym stosując instytucję procesową wskazaną w art. 36 § 1 kpa, co obligowało sąd do stwierdzenia bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednak w związku z tym, że przed datą orzekania przez sąd bezczynność Wójta [...] ustała na skutek wydania w dniu [...] r. decyzji, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w tej sprawie. Okoliczność ta uzasadnia natomiast umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosków skarżącego z 4 i [...] r., 8 i [...] r. oraz [...] r., o czym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Ustanie bezczynności organu przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia sądu z obowiązku oceny tego, czy bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącego i wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Oceniając charakter naruszenia prawa bezczynnością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie istotne, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. J. B. w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. A. i J.. B., W. 1998 r., str. 808-812). Mając to na uwadze stwierdzić należy na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestę, sąd wziął pod uwagę okres przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, jak i to, że jego przedłużenie było spowodowane także koniecznością rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników socjalnych od rozpoznania sprawy oraz przeprowadzeniem kolejnego wywiadu środowiskowego. W ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób przypisać temu samemu organowi w tym samym stanie faktycznym jednocześnie przewlekłości, co uzasadnia oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi w tej jej części, w której zarzuca się Wójtowi Gminy przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1101/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzeczono o tym w punkcie 3 sentencji wyroku.