II SAB/Lu 687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. U. na bezczynność Firmy "A" w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Firmę "A" do załatwienia wniosku M. U. z dnia19 lutego 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Firmy "A" nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Firmy "A" na rzecz M. U. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 listopada 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga M. U. reprezentowanej przez radcę prawnego R. K. – na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia 19 lutego 2013r. Skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 19 lutego 2013r. (a następnie z dnia 6 września 2013r.) zwróciła się do P. S.A. o udostępnienie dokumentacji techniczno – prawnej, w szczególności kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych, stanowiącej podstawę lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych na jej działkach nr ... opisanych w księdze wieczystej KW .... prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. V Wydział Ksiąg Wieczystych - jednak do chwili obecnej Spółka nie uwzględniła żądania ani nie wydała rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, skarżąca wniosła skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. W przekonaniu skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest P. S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dlatego dokumentacja techniczno – prawna, w szczególności decyzje administracyjne, będąca podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych powinna zostać skarżącej udostępniona. W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania, zaś kserokopie "wszelkich ewentualnych decyzji" nie stanowią takiej informacji. Informacje objęte wnioskiem nie są informacjami publicznymi także dlatego, że nie dotyczą dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, lecz są związane z prywatnym interesem skarżącej, domagających się od Spółki odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości - informacje te mają znaczenie dowodowe dla skarżącej w dochodzeniu przez nich roszczeń cywilnych. Ponadto, zdaniem Spółki, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Spółka nie prowadzi działalności w zakresie administracji publicznej, pomimo iż podlega reglamentacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącą nie została zakończona i skarżąca w przedmiotowej sprawie nie sformułowała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". W odpowiedzi na skargę P.S.A. złożyła również wniosek dowodowy "o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545), dlatego skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Badając tę skargę merytorycznie stwierdzić należy, że jest ona zasadna. P. S.A. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 19 lutego 2013r. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słuszne jest stanowisko skarżącej, że .P. S.A., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Sąd w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA). Z powyższych względów Spółkę P. S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku). Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli jednak objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę. Poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu informacje objęte wnioskiem z dnia 19 lutego 2013r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Wobec uznania, że Spółka P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej z dnia 19 lutego 2013r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Z akt niniejszej sprawy wynika, że P. S.A. w L. nie załatwiła wniosku skarżącej z dnia 19 lutego 2013r. (ponowionego w dniu 6 września 2013r.) w żaden z wyżej wymienionych sposobów, a jedynie w piśmie z dnia 13 marca 2013r. wskazała, że żądane informacje nie podlegają rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż mają służyć skarżącej jako dowody w postępowaniu cywilnym w sprawie przeciwko P. S.A. - świadczy to zatem o bezczynności tego organu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązał P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 lutego 2013r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez P. S.A. w L. - Sąd oddalił wniosek. W świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może - jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Dowód, którego przeprowadzenia domaga się organ w niniejszej sprawie nie stanowi natomiast dowodu z dokumentów, lecz jest w istocie żądaniem zajęcia przez Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki stanowiska w niniejszej sprawie, dlatego wniosek ten jako niedopuszczalny nie mógł być uwzględniony. Z tych względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.