II SAB/Lu 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K. K. (dalej także: skarżąca) w dniu 28 grudnia 2015 r. złożyła do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie informacji publicznej. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 26 listopada 2015 r. telefonicznie złożyła wniosek o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji Kultury i Ochrony Zabytków Rady Miasta L. z dnia 2 września 2015 r. na płycie CD lub DVD. W trakcie rozmowy została poinformowana, że nagranie ma charakter pomocniczy i z tej przyczyny nie może zostać udostępnione. W tym samym dniu za pomocą poczty elektronicznej skarżąca ponownie skierowała do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie powyższego nagrania. W odpowiedzi na ten wniosek organ w dniu 10 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącą, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, a jedynie pomoc techniczną dla pracownika w celu sporządzenia protokołu oraz że nagrania nie są archiwizowane – wraz ze wskazaniem możliwości zapoznania się z protokołem z posiedzenia komisji. W oparciu o powyższe skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez uznanie, że prawo do informacji nie obejmuje wiedzy o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że rozstrzygnięto na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058; dalej także: u.d.i.p.) oraz art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) poprzez przyjęcie, że wyłączeniu z jawności podlegają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady komisji rady gminy, - art. 78 Konstytucji w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, gdyż nie pozostawał on w bezczynności w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że Prezydent Miasta z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Kwestią sporną jest natomiast ocena, czy informacja, której udzielenia żądała skarżąca, stanowiła informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1). Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana jedynie dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12). Również nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – o ile posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. W rozstrzyganej sprawie jest niekwestionowanym, że w dniu 26 listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się (za pomocą poczty elektronicznej) o udostępnienie jej informacji publicznej w zakresie: "nagrania z posiedzenia Komisji Kultury i Ochrony Zabytków z dnia 2.09.2015 r.", wskazując jednocześnie, że wskazana informacja ma być przekazana na nośniku w postaci płyty CD lub DVD. Poza sporem jest, że w odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Rady Miasta, to jest komórki organizacyjnej Urzędu Miasta L., do zadań której należy m.in. obsługa organizacyjno-techniczna Rady Miasta oraz jej komisji, przesłał skarżącej w dniu 10 grudnia 2015 r. odpowiedź (za pomocą poczty elektronicznej), wskazując, że "nagrania z posiedzeń komisji nie stanowią informacji publicznej, stanowią tylko i wyłącznie pomoc techniczną służącą pracownikowi do sporządzenia protokołu i nie są archiwizowane". Jednocześnie w tym piśmie poinformowano skarżącą, że "protokół z posiedzenia Komisji w dniu 2.09.2015 r. znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej" i wskazano w jaki sposób skarżąca może się w sposób bezpośredni zapoznać z treścią wspomnianego protokołu, to jest podano jej źródło, w którym ten protokół jest zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto w związku z pismem skarżącej z dnia z dnia 10 grudnia 2015 r. (przesłanym za pomocą poczty elektronicznej), w którym podniosła, że ma problemy techniczne z odczytaniem zawartości listu elektronicznego z dnia 10 grudnia 2015 r., w dniu 11 grudnia 2015 r. Dyrektor Biura Rady Miasta L. ponownie przesłał skarżącej odpowiedź, zawartą w liści elektronicznym z dnia 10 grudnia 2015 r., załączając odpowiedź w pliku pdf. W opisanym wyżej piśmie organ poinformował skarżącą, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Zauważyć trzeba, że zdaniem skarżącej, nagranie z posiedzenia komisji Rady Miasta L. – Komisji Kultury i Ochrony Zabytków z dnia 2 września 2015 roku stanowi informację publiczną. Zgodnie z § 50 ust. 2 Statutu Miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia 24 lutego 2015 r. [...] przebieg sesji nagrywa się na nośnik elektroniczny, który przechowuje się co najmniej do czasu przyjęcia protokołu przez Radę. W świetle § 77 ust. 2 Statutu Miasta L. do posiedzeń Komisji Rady Miasta stosuje się odpowiednio przepisy o posiedzeniach Komisji Rewizyjnej. W myśl zaś § 96 ust. 4 Statutu, z posiedzenia Komisji Rewizyjnej sporządza się protokół, który winien być podpisany przez Przewodniczącego Komisji oraz przez osobę sporządzającą protokół. Z powyższych przepisów Statutu Miasta L. wynika zatem, że z posiedzenia Komisji Kultury i Ochrony Zabytków Rady Miasta L. jest sporządzany protokół. Przepisy wspomnianego aktu prawnego nie wskazują natomiast na obowiązek utrwalania posiedzeń komisji na nośnik elektroniczny. Oczywistym jest, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że w praktyce może się zdarzać, że obecni na posiedzeniach komisji pracownicy Urzędu Miasta L. (Biura Rady Miasta) posługiwali się dyktafonami bądź innymi urządzeniami służącymi do utrwalania zapisu dźwiękowego, lecz czynili to jedynie w celach pomocniczych, przykładowo w sytuacji, gdy wiele osób zabierało głos w toku posiedzenia Komisji, po to, by utrwalić część lub całość przebiegu obrad, lecz jedynie pomocniczo do sporządzenia pisemnego protokołu. Dokumentem obrazującym przebieg posiedzenia jest zatem wyłącznie protokół. To zaś oznacza, że tylko pisemny protokół (podpisany zgodnie z unormowaniami Statutu Miasta L.) ma walor dokumentu, a tym samym stanowi informację publiczną. Organ wyjaśnił przy tym, że nawet jeśli do celów pomocniczych było sporządzone nagranie z przebiegu całości lub części posiedzenia komisji Rady Miasta L., to nagranie takie nie jest archiwizowane i jest usuwane, także z uwagi na to, że dokonywane jest na dyktafony posiadające niewielką pamięć. Tym samym wspomniane nagrania nie istnieją, nie są one przechowywane ani archiwizowane, na co organ wskazał w odpowiedzi udzielonej skarżącej. W ocenie Sądu prawidłowe jest powyższe stanowisko organu. Z przywołanych uregulowań Statutu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zapisy dźwiękowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego, który to dopiero stanowi informację publiczną. Natomiast wyżej opisany zapis dokonany przy użyciu urządzeń utrwalających dźwięk nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy Rady Miasta ani jej Komisji, w tym Komisji Kultury i Ochrony Zabytków, w systemie kancelaryjnym urzędu i w związku z tym brak jest podstaw do możliwości jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. W związku z tym nagrania dźwiękowe sesji Rady Miasta oraz jej Komisji, są jedynie materiałem pomocniczym do sporządzenia pisemnego protokołu i nie stanowią informacji publicznej. Taką informacją jest natomiast pisemny protokół sesji i ten dokument podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 14/10, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2829/14 oraz z dnia 11 marca 2015 roku, sygn. akt I OSK 934/14, dostępne w CBOSA).Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje więc poprzez dostęp do protokołów, a zapisy nagrań są udostępniane tylko w przypadku spełnienia wyżej przedstawionych warunków. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nawet gdyby przyjąć, że żądane przez skarżącą nagrania winny podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., to z uwagi na ich usunięcie, co w rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, nie można mówić o obowiązku ich udostępnienia stronie. Niewątpliwie bowiem stan ten uniemożliwiał zadośćuczynienie żądaniu strony. Skoro zatem przestał istnieć przedmiot postępowania, to organ zasadnie, stosownie do nakazów płynących z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił skarżącą o przyczynach niemożliwości realizacji jej żądania oraz wskazał sposób, w jaki informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona. Mając powyższe na względzie, w niniejszej sprawie nie można było zarzucić bezczynności Prezydentowi Miasta. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.