II SAB/Lu 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J. i L. J. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje PGE Dystrybucja S.A. do rozpatrzenia wniosku H. J. i L. J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od PGE Dystrybucja S.A. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U z a s a d n i e n i e H. J. i L. J., reprezentowani przez radcę prawnego J. W., wnieśli w dniu [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Inne polegającą na nierozpoznaniu ich wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. We wniosku tym domagali się ustanowienia służebności przesyłu oraz udostępnienia "kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego i załączenia pod napięcie), umów oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy, przebudowy oraz eksploatacji, modernizacji, remontu, konserwacji i usuwania awarii dotyczących napowietrznych linii elektroenergetycznej (...)" na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości B., gmina B.. Wnieśli ponadto o udzielenie odpowiedzi na pytania: - na jakiej podstawie urządzenia te zostały wybudowane? - czy i kto wyraził na to zgodę? - kiedy zakończono budowę tych urządzeń? - czy Spółka planuje w okresie do końca 2015 r. ich modernizację/remont? - czy urządzenia były już remontowane, przebudowywane, modernizowane? - czy w związku z remontem, modernizacją albo przebudową była dokonana zmiana przebiegu trasy tych urządzeń? - jaka jest szerokość pasa gruntu, na którym własność doznaje ograniczeń z uwagi na posadowienie i eksploatację urządzeń, w szczególności jaki pas gruntu jest wyłączony z zabudowy? Skarżący podnieśli, że Spółka dotychczas nie udzieliła jej żadnej odpowiedzi na powyższy wniosek. W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że wbrew zarzutom skargi, objęte obecnie żądaniem informacje nie stanowią informacji publicznej - informacją publiczną są wyłącznie dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, a więc wyłącznie dokumenty publiczne, poza tym muszą być one zindywidualizowane i muszą należeć od dokumentów objętych aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ. Spółka podniosła także, że nie należy ona do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych na podstawie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność [...] nie mieści się bowiem w zakresie administracji publicznej, pomimo że podlega reglamentacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Spółka nie realizuje bowiem zadań publicznych, a jedynie pełni obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego. Wskazała, że wydała rozstrzygnięcie w sprawie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej m.in. ze względu na to, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa (art. 5 u.d.i.p.), a wobec braku wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została potraktowana jako zakończona. Spółka podniosła, że w istocie celem wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2014 r. było uzyskanie informacji niezbędnych do wytoczenia przeciwko niej ewentualnego postępowania cywilnego dotyczącego posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na ich nieruchomości, co stawiałoby Spółkę w gorszej sytuacji w tym postępowaniu, a w razie negatywnego wyroku sądowego spowodowało znaczne koszty, co zmusiłoby ją do podniesienia cen i stawek taryfy, niekorzystnych dla odbiorców energii elektrycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Inne zasługuje na uwzględnienie, bowiem Spółka nie załatwiła wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje "informację publiczną" (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2), "podmioty zobowiązane do jej udzielenia" (art. 4 ust. 1 - 3) oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, których udostępnienia domagała się skarżąca, stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424), a do podmiotów takich należy [...].A. Wykonywanie zadań publicznych zawsze bowiem wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a takim jest dostęp do zasobów energetycznych (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Z tego względu w orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwaliło się stanowisko, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA). W świetle powyższego Spółka [...].A. Oddział w L. zobowiązana była do rozpatrzenia wniosku skarżących i załatwienia go we właściwej formie. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jak wskazano, żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczyło informacji o sprawach publicznych, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, organ miał zatem obowiązek podjąć jedną z wyżej wymienionych czynności, czego nie uczynił, bowiem za taką nie można uznać pisma organu z dnia [...] marca 2014 r. Organ w piśmie tym wskazał, że nie widzi możliwości uwzględnienia zarówno roszczeń skarżących dotyczących ustanowienia służebności przesyłu i roszczeń odszkodowawczych, jak i wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podniosła, że skarżący mają możliwość zapoznać się z decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy urządzeń elektroenergetycznych na ich działce w inny sposób, niż w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają ochronie ze względu na bezpieczeństwo dostaw energii i szczególne znaczenie gospodarczo - obronne Spółki, wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r., Dz.U. nr 198, poz. 1314). Udzielona w powyższym piśmie odpowiedź nie stanowi żadnej z czynności, o której mowa w powołanych wyżej przepisach u.d.i.p. Jak bowiem wskazano, Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane informacje są takimi informacjami. O ile Spółka podnosi, że informacje te podlegają udostępnieniu w innych, niż u.d.i.p., trybach, powinna skarżącym dokładnie je wskazać, czego nie uczyniła. W szczególności nie wskazała, by żądane informacje mogły być uzyskane na podstawie art. 73 § 1 kpa, gdyż nie zostało wykazane, by skarżący byli stronami ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nich działce, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie wskazanego przepisu. Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych i jest w posiadaniu takich informacji, to okoliczność, że objęte wnioskiem informacje są w posiadaniu także innych organów, nie zwalniała jej z obowiązku udzielenia takiej informacji. Wbrew temu, co sugeruje Spółka w odpowiedzi na skargę, pismo z dnia [...] marca 2014 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierało elementów wskazanych w art. 107 § 1 i 3 kpa, w szczególności nie określało adresatów (skierowano zostało do Kancelarii Radców Prawnych), nie zawierało szczegółowej podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Miało ono charakter wyłącznie informacyjny, o czym świadczy to, że dotyczyło również roszczeń cywilnych, co do których wydanie decyzji administracyjnej było niedopuszczalne, ponadto nie zawierało pouczenia o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego względu nie można przyjąć, że pismo to stanowi decyzję odmowną wydawaną na podstawie art. 16 u.d.i.p. Niezależnie od tego, za wadliwe należy uznać stanowisko w nim wyrażone, że objęte wnioskiem informacje, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowanymi na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domagają się skarżący), podlegać miały szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów u.d.i.p. prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle powyższego, skarga na bezczynność Inne jest uzasadniona, dlatego Sąd - na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ppsa - zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy i po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej zachowanie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., w szczególności skierowała do pełnomocnika skarżących pismo informujące z dnia [...] marca 2014 r.; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.