II SAB/Lu 90/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. i M. małżonków Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania postanowienia opiniującego podział nieruchomości I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia wniosku Z. i M. małżonków Ł. z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Z. i M. małżonków Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Z. i M. małżonkowie Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 2 lutego 2012 r. o wydanie opinii w sprawie podziału ich nieruchomości położonej w B. przy ul. J. – działek o numerach 2568, 2570, 2559 i 2558. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. W dniu 31 października 2011 r. Z. Ł. i M. Ł. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wydanie opinii w sprawie podziału ich nieruchomości położonej w B. przy ul. J. – działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 2568, 2570, 2559 i 2558, objętymi księgą wieczystą nr LU1B/00112904/6. Do wniosku dołączyli mapę przedstawiającą projektowany podział oraz wskazali, że wydzielone działki zostaną przeznaczone na ciąg pieszo-jezdny umożliwiający dostęp do drogi publicznej oraz w celu doprowadzenia mediów do działek o numerach 2568, 2559, 2558, na których planowana jest budowa 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. nr GN.6831.66.2011.GSZ4, wydanym z powołaniem się na przepis art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), stwierdził, że przedstawiony projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska, obszaru "Podmiejska", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 25 września 2003 r. nr VI/39/03. Postanowienie to zostało w dniu 1 lutego 2012 r. doręczone na adres wnioskodawców, którzy nie skorzystali z prawa wniesienia środka odwoławczego od powyższego postanowienia. Natomiast Z. Ł. i M. Ł. w dniu 2 lutego 2012 r. wnieśli do Prezydenta Miasta B. kolejny wniosek o wydanie opinii w sprawie podziału ich nieruchomości położonej w B. przy ul. J. – działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 2568, 2570, 2559 i 2558. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskodawcy wskazali, że wydzielone działki zostaną przeznaczone pod ciąg pieszy. Jednocześnie wnieśli o wykorzystanie dokumentów złożonych w sprawie nr GN.6831.66.2011.GSZ4. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta B. poinformował, że wniosek z dnia 31 października 2011 r. został rozpatrzony i postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 25 stycznia 2012 r., które nie zostało zaskarżone. Kolejny wniosek z dnia 2 lutego 2012 r. dotyczył podziału tych samych nieruchomości w takim samym kształcie. Wniosku nie uzupełniono żadnymi innymi dokumentami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, że sprawa została już rozstrzygnięta prawomocnym postanowieniem, podanie w tej sprawie pozostawiono bez dalszego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku ponieważ wniosek z dnia 31 października 2011 r. został załatwiony postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r., natomiast kolejny tożsamy wniosek załatwiono w formie pisemnej - pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. W tych okolicznościach Z. i M. małżonkowie Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie 14 dni postanowienia opiniującego podział nieruchomości oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z odpowiedzią udzieloną przez Prezydenta Miasta B. w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., ponieważ nie informowano skarżących o potrzebie usunięcia jakichkolwiek braków formalnych kolejnego wniosku. Ponadto wniosek ten, o wydzielenie ciągu pieszego, dotyczy wprowadzenia innej funkcji terenu, w związku z czym wymagał wydania odrębnego postanowienia, którego uzasadnienie opiniowałoby tak zakładany podział w odniesieniu do właściwych temu wnioskowi ustaleń planu miejscowego, tj. do zapisów § 41 pkt 2, a nie § 41 pkt 1 uchwały w sprawie planu miejscowego. W tej sytuacji organ nie wypowiedział się w formie i treści wymaganej przepisami k.p.a., wobec czego pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie wskazał, że uznając, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy rozpoznają więc skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu: decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także w wydaniu innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Prezydenta Miasta . w sprawie z wniosku Z. i M małżonków Ł z dnia 2 lutego 2012 r. o wydanie opinii co do podziału nieruchomości skarżących położonej w B. przy ul. J., w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: 2568, 2570, 2559 i 2558. Skarżący zarzucili organowi, że nie rozpatrzył ich wniosku, co do którego nie zachodziły podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania. Oceniając zasadność wniesionej skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Terminy załatwienia spraw zostały określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Analiza kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazuje, że w sprawie z wniosku Z. i M. małżonków Ł. z dnia 2 lutego 2012 r., którym skarżący domagali się wydania przez Prezydenta Miasta B. opinii w przedmiocie zgodności projektowanego podziału ich nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego, wystąpił stan bezczynności, gdyż organ pomimo upływu wskazanych wyżej ustawowych terminów do załatwienia sprawy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku. Natomiast nie zasługuje na podzielenie argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę, odwołująca się do zawartego w treści pisma z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdzenia, iż podanie skarżących pozostawiono bez rozpoznania z powodu jego tożsamości z treścią wcześniejszego wniosku, rozstrzygniętego postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia 25 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W myśl zaś § 2 art. 64 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trzeba jednocześnie podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, iż bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19 poz. 702 z aprobującą glosą B. Adamiak, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 358/10, LEX nr 992368 oraz z dnia 8 kwietnia 2008 r. I GSK 485/07, LEX nr 469747, jak również Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). W związku z tym wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły określone w art. 64 k.p.a. przesłanki do pozostawienia wniosku Z. i M. małżonków Ł. bez rozpoznania, na co słusznie zwrócono uwagę w treści skargi. We wniosku z dnia 2 lutego 2012 r. został bowiem wskazany adres zamieszkania osób, które go wniosły, a jednocześnie organ nie wzywał Z. i M. małżonków Ł. do usunięcia jakichkolwiek braków wniosku w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. i z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r. organ nie powoływał się też na żadną z przesłanek wymienionych w art. 64 k.p.a., a przepis ten nie przewiduje pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji uznania przez organ, że żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej albo też występują inne sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Temu celowi służy bowiem przewidziane w art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które w myśl ostatnio wymienionego przepisu wydaje się zarówno wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, jak i wówczas, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2012 r., II SA/Kr 1814/11, LEX nr 1138565, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278). W konsekwencji, skoro nie było podstaw do pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania, należało uznać, że w odniesieniu do wniosku Z. i M. małżonków Ł. z dnia 2 lutego 2012 r. trwa stan bezczynności organu administracji, co czyniło skargę zasadną. Mając przy tym na względzie terminy określone w art. 35 k.p.a. Sąd uznał, że realnym terminem, który należy wyznaczyć do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku jest termin 30 dni od dnia doręczenia akt organowi administracji. Wymaga zarazem podkreślenia, że w rozpoznawanej sprawie Sąd zobligowany był ustalić wyłącznie czy organ pozostawał w bezczynności. Poza zakresem rozważań Sądu pozostawały natomiast kwestie dotyczące treści przyszłego rozstrzygnięcia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, LEX nr 990211). Zarazem Sąd zważył, że wydanie przez organ wyższego stopnia postanowienia uznającego za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność organu w sprawie nie stanowiło przeszkody do uwzględnienia skargi na bezczynność. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie bezczynności organu i może być ona odmienna od stanowiska organu drugiej instancji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SAB/Łd 39/11, LEX nr 950538). Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 tej ustawy.