II SAB/Lu 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę. W dniu 6 lutego 2012r. do Starosty wpłynął wniosek T. K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku rekreacyjnego na działce nr 348, położonej w miejscowości O. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że działka pozostaje we współwłasności osób wymienionych w załączonym do wniosku wypisie z rejestru gruntów. W dniu 6 marca 2012r. do Starosty wpłynęło pismo T. Z., jednego ze współwłaścicieli działki, w którym oświadczył, że nie wyraża zgody na budowę. Pismem z dnia 26 marca 2012r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem właścicieli oraz dokumentu z którego wynika prawo dysponowania całością nieruchomości. Z pisma wynikało, że błędnie został podany adres jednych ze współwłaścicieli, jeden z nich nie żyje, a ponadto zwrócono uwagę na brak zgody T. Z. W dniu 30 marca 2012r. inwestor złożył pismo w którym podał żądany adres, dołączył akt notarialny z dnia 22 września 1995r. o zakupie przez I. K. udziału wynoszącego 381/5500 części we współwłasności wspomnianej działki, stwierdził, że po rozmowie telefonicznej T. Z. wycofał swoje zastrzeżenia oraz podał, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączył do wniosku o pozwolenie na budowę. W dniu 10 kwietnia 2012r. Starosta otrzymał pismo T. Z. w którym oświadczył, że cofa swój sprzeciw co do realizacji inwestycji. Następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2012r. Starosta powiadomił inwestora, że jego wniosek pozostawia bez rozpoznania. Wyjaśnił, że mimo wezwania, nie przedstawił on zgód wszystkich współwłaścicieli działki na dysponowanie nieruchomością na tego rodzaju inwestycję. Wskazano ponadto, że jeden ze współwłaścicieli nie żyje i brak jest informacji o nowych właścicielach. Wobec powyższego w dniu 23 kwietnia 2012r. T. K. skierował do Wojewody pismo, w którym domagał się wydania decyzji w sprawie. Po odpowiedzi Wojewody Starosta pismem z dnia 5 czerwca 2012r. ponownie wyjaśnił okoliczności sprawy. W dniu 20 czerwca 2012r. do Wojewody wpłynęło kolejne pismo, w którym inwestor zawiadamiał o dalszym braku decyzji o pozwoleniu na budowę, na które Starosta w dniu 2 lipca 2012r. odpowiedział wskazując na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na zawiadomienie inwestora o takim rozwiązaniu, Wojewoda kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2012r. wyjaśnił, że prawidłowo został wezwany do uzupełnienia wniosku, wobec czego nie ma powodu do wymierzenia Staroście kary przewidzianej w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego. Po tym piśmie, w dniu 19 lipca 2012r. inwestor złożył informację o współwłaścicielach działki i kolejne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 20 sierpnia 2012r. T. K. złożył do Wojewody skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę. W odpowiedzi Starosta stwierdził, że pismem z dnia 11 kwietnia 2011r. ( powinno być 2012r ) poinformowano inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wniesione zażalenie uznał za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia podano, że wobec braków wniosku inwestor został wezwany do jego uzupełnienia w terminie 7dni. Ich nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie oznaczało, że wniosek stał się bezskuteczny, a sprawa została formalnie zakończona przez pozostawienie go bez rozpoznania. Wszczęcie nowego postępowania mogłoby mieć miejsce w razie złożenia nowego wniosku, co jednak w sprawie nie miało miejsce. Pismo z dnia 19 lipca 2012r. było jedynie kolejnym uzupełnieniem wniosku z dnia 6 lutego 2012r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. domagał się uchylenia postanowienia Wojewody i zobligowanie Starosty do wydania decyzji. Skarżący opisał kolejność działań podejmowanych przez Starostę i Wojewodę oraz stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte 20 lutego 2012r. i powinno być zakończone decyzją lub postanowieniem. Zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 30 maja 2012r. Wojewoda udzielił mu informacji, zgodnie z którą w sytuacji stwierdzenia braków wymienionych w art. 33 prawa budowlanego, organ był zobowiązany w trybie art. 35 § 3 tej ustawy wezwać go postanowieniem do uzupełnienia braków formalnych w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie odmówić wydania pozwolenia na budowę. Według skarżącego skoro organ czynności tej nie dopełnił i pozostał przy trybie określonym w art. 64 § 2 kpa, należy postępowanie uzupełnić, wydając wspomniane postanowienie, co pozwoliłoby mu na skorzystanie ze środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Starosta powtórzył swoją dotychczasową argumentację, sprowadzająca się do stwierdzenia, że skarżący nie uzupełnił wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 64 § 2 kpa, co skutkowało jego pozostawieniem bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze uznaje się, że zaskarżenie bezczynności dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia albo innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zapatrywaniu skarżącego, złożony wniosek o pozwolenie na budowę nie mógł skutkować wydaniem żądanej decyzji, co przesądza o braku podstaw do zarzucenia Staroście bezczynności. Słusznie bowiem organ stwierdził, że jest on niepełny i nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Dokonując oceny tego stanowiska przypomnieć należy, że według art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst. jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że wspomniane oświadczenie nie jest niewzruszalne, ale stanowi jedynie środkiem dowodowy, podlegający badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2009r. II OSK 1534/08 i 4 stycznia 2008r. II OSK 1791/06 i podane tam orzecznictwo opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie ulega wątpliwości, co jasno wynika ze złożonych wniosków oraz załączonego do jednego z nich wypisu z rejestru gruntów, że skarżący jest jedynie współwłaścicielem działki 348, na której miała być realizowana budowa. Oczywistym potwierdzeniem tego faktu jest akt notarialny z dnia 22 września 1995r. na mocy którego żona skarżącego nabyła udział w tej nieruchomości wynoszący 381/5500 części. W tej sytuacji na budowę była wymagana zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości ( por. cyt. już wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008r. oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. II OSK 1188/2010 opublikowany w CBOSA). W sprawie jest oczywistym, że inwestor takich zgód nie przedstawił, ograniczając się jedynie do wskazania współwłaścicieli działki, co organ słusznie uznał za niewystarczające. Dla odmiennej oceny nie może mieć żadnego wpływu, podnoszony w toku wymiany korespondencji, wynikający z § 6 wspomnianego aktu notarialnego, argument o wydzieleniu działki gruntu o powierzchni 340m2 oznaczonej nr 13 na mapie sytuacyjnej do wyłącznego posiadania skarżącego i jego żony. W istocie bowiem podział nieruchomości do korzystania ( quo ad usum ) nie ma znaczenia prawnego. Wątpliwości nie wzbudza także sposób załatwienia wniosku przez Starostę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2010r. ( II OSK 917/10 opubl. w CBOSA ) art. 35 ust.3 prawa budowlanego, nakładający w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, na który wskazywał także skarżący jako mający zastosowanie w sprawie, odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Dyspozycją tego przepisu nie jest natomiast objęta kwestia zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji zatem, gdy organ zauważył brak stosowanych oświadczeń pozostałych współwłaścicieli, prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 kpa. Skoro określony w tym przepisie siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może zostać przedłużony przez organ administracyjny i że skarżący nie uzupełnił wszystkich braków oświadczenia w tym terminie, nie można zarzucić Staroście, że pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania pozostawał w bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 271 ze zmianami ) skargę należało oddalić.