II OSK 1791/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 322/05 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drewnianej wiaty na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od T. T. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], którą nakazano Spółce z o.o. "[...]" rozbiórkę drewnianej wiaty wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. organ I instancji stwierdził zaistnienie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu trójnawowej wiaty drewnianej przekraczającej wymiary wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uznał, że możliwa jest legalizacja obiektu, wobec czego postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor w wykonaniu powyższego postanowienia złożył wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i informację o braku sprzeciwu współwłaścicieli (użytkowników wieczystych). W dalszym postępowaniu pozostali współużytkownicy wieczyści nieruchomości oświadczyli, iż inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie posiadał ich zgody na wybudowanie wiaty. W związku z tym organ pismem z dnia [...] września 2004 r. wezwał inwestora do uzupełnienia oświadczenia poprzez wskazanie współużytkowników działki i przedstawienia dokumentów, z których wynika tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor przesłał kopię aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 1995 r. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które musi mieć charakter jednoznaczny i nie może budzić wątpliwości, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji potwierdził, że inwestor nie legitymuje się zgodą współużytkowników wieczystych, a ponadto dla terenu działki, na której wybudowano wiatę brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w dniu [...] grudnia 2003 r. Okoliczności te uzasadniały zatem orzeczenie rozbiórki wiaty na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. We wniesionej, przez działającego w imieniu Spółki prezesa zarządu T. T., skardze do sądu administracyjnego podniesiono, że Spółka wykonała nałożony postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto wyjaśniono, że wiata została wybudowana na części nieruchomości należącej wyłącznie do R. T., a przed sądem powszechnym toczy się sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie musi wskazywać w sposób konkretny, szczegółowy i oczywisty prawa lub obowiązki, o których stanowi, tymczasem organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r. ograniczył się do powołania odpowiednich przepisów prawa. Zdaniem Sądu naruszenie to było istotne, skoro treść postanowienia determinowała następnie treść wydanych w sprawie decyzji, w których przyjęto, że inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem obowiązków. Ponadto zawarta w treści oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane klauzula, odwołująca się do przepisu art. 233 k.k. i złożenie pod tym oświadczeniem podpisu wnioskodawcy, pozbawia organ możliwości wzywania inwestora do złożenia dodatkowych dokumentów. Dodatkowo Sąd zauważył, że przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidywał alternatywnie dla legalizacji samowoli budowlanej wymóg przedstawienia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organy powinny były rozważyć potrzebę zobowiązania inwestora do złożenia wskazanego dokumentu. Te okoliczności uzasadniały zdaniem Sądu I instancji uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] lutego 2004 r. W skardze kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku zarzucono: naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo określił rodzaj nałożonych obowiązków, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w istocie co do zakresu nałożonych na inwestora obowiązków nie istniały wątpliwości, gdyż zobowiązany przedkładając żądane dokumenty nie tylko przedłożył zaświadczenie organu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ale też dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 tej ustawy, co w sposób ewidentny dowodzi zrozumienia nakazu; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. poprzez uznanie, że nieobjęte skargą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z kwalifikowaną wadliwością oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego miało miejsce naruszenie prawa materialnego i inne naruszenie przepisów postępowania, co jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez organy i z treścią wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, że zawarty w postanowieniu organu nakaz przedłożenia dokumentów był nieczytelny, skoro zobowiązany dokumenty te w odpowiedzi na wezwanie organu przedłożył. Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu wyroku obowiązku wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego organ podniósł, że wnikliwie przeanalizował przedłożone dokumenty i stwierdził, że inwestor nie sprostał nakazowi, gdyż przedłożony wypis z planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość legalizacji obiektu – zatem nawet gdyby oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyniło zadość obowiązującym przepisom, to i tak obligatoryjnie musiał zostać wydany nakaz rozbiórki z powodu niespełnienia obowiązku zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie posiada wad pozwalających na jego eliminację z obrotu prawnego, szczególnie, że nie wpływa ono na rozstrzygnięcie sprawy – inwestor nie mógł bowiem zrealizować wszystkich nałożonych obowiązków, skoro nie istniał aktualny plan zagospodarowania przestrzennego. Nie było więc możliwości legalizacji obiektu, a tym samym ingerowanie w postępowanie administracyjne w trybie art. 135 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 ww. przepisu. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. z czego wynika, że w ocenie Sądu I instancji akty, które uchylił zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką oceną Sądu nie można się zgodzić, na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Z konstrukcji powyżej powołanych przepisów wynika, iż nie każde naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, musi skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Natomiast w pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, że Sąd I instancji miał prawo a nawet obowiązek w tym postępowaniu kontrolować postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] lutego 2004 r., bowiem na to postanowienie nie służyło zażalenie, ani też skarga do sądu administracyjnego (art. 142 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Również należy się zgodzić z oceną Sądu, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem zamiast konkretyzować obowiązki nakładane na stronę, wskazywało tylko przepisy, z których wynikało, jakie dokumenty powinna organowi przestawić strona. Nie można jednak zgodzić się z oceną Sądu, że powyższe uchybienia miały, bądź mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący w istocie przedstawił wymagane dokumenty, chociaż nie dawały one dostatecznej podstawy do legalizacji wybudowanej wiaty, co wynika z akty sprawy. I końcowe rozstrzygnięcie sprawy w postaci nakazania przez organ rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, nie było spowodowane wadliwie wydanym postanowieniem, z którego inwestor nie mógł dowiedzieć się, jakie ma przestawić dokumenty, lecz tym, że skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Nie można też podzielić poglądu, iż przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, pozbawia właściwy organ prawa do żądania wyjaśnień, czy też innych dodatkowych dokumentów. Taki pogląd można przyjąć, jeżeli złożone oświadczenie nie budzi żadnych wątpliwości lub żadna ze stron nie podważa prawa wynikającego ze złożonego oświadczenia (wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88; wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1602/05; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 306/06; Prawo budowlane, Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 191-194). Jak wynika z akt, bezspornym w sprawie jest, iż skarżący, czy też Spółka z o.o. "[...]", której jest wspólnikiem, w 2003 r. zbudował sporną wiatę bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w ramach którego (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.) możliwa jest w określonych tam warunkach legalizacja obiektu budowlanego. Ponieważ inwestor w określonym terminie, nie przedstawił wymaganych prawem dokumentów (zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), organ nadzoru budowlanego miał obowiązek podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Nie ulega też wątpliwości, że jeżeli obiekt został wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to była wymagana na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości, czego nie był w stanie uzyskać inwestor w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1869/06; wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 692/05; wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1807/03; wyrok WSA w Lublinie z 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 453/04; Prawo budowlane, Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 26, 193, 198, 199). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę, powinien oprócz powyżej przedstawionych uwag: – ustalić, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego i postępowania sądowego "[...]" [...] Sp. z o.o., czy też T. T., – rozważyć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.