III SA/Lu 1004/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę [...] złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] – w sprawie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w kwocie 65 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., geodeta J. P., działając w imieniu Biura [...], wniósł o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych – czterech egzemplarzy map do celów projektowych. W dniu [...] grudnia 2014 r., Starosta B. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty Nr [...], którym określił opłatę dla uwierzytelnionego dokumentu w wysokości 50 zł i trzech kopii tego dokumentu w wysokości 15 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., J. P. wniósł o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że opłata została pobrana nienależnie. Skarżący zakwestionował również wysokość opłaty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Starosta B. ustalił opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w wysokości 65 zł. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 914 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r. organ wskazał, że organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny zobowiązany jest do pobierania opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie organu, opatrzenie odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, także dokonywane w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi uwierzytelnienie dokumentów w rozumieniu ustawy, które następuje na wniosek i podlega opłacie. Organ był zatem zobligowany do pobrania stosownej opłaty. Organ nie zgodził się z zarzutem błędnego obliczenia opłaty, wskazując, że w efekcie prac geodezyjnych powstaje dokument pierwotny. Dopiero później wytworzone egzemplarze tego dokumentu stanowią kopie. Organ uznał również, że w przypadku przedłożenia przez wykonawcę prac geodezyjnych kilku identycznych egzemplarzy dokumentów, organ musi przyjąć, że co najmniej jeden z nich stanowi dokument uwierzytelniany, natomiast pozostałe stanowią jego kopie. Organ nie zgodził się również z zarzutem błędnego obliczenia wysokości należnej opłaty, poprzez niezastosowanie wskazanych w treści pkt 3 załącznika do ustawy współczynników korygujących oraz wskazanych w treści pkt 16 tego załącznika algorytmów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nałożenie na niego obowiązku uiszczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów nastąpiło bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, mapa do celów projektowych nie należy do grupy dokumentów na potrzeby postepowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, lecz do opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa. Tym samym nie podlega pod czynności regulowane rozporządzeniem z dnia 8 lipca 2014 r. Skarżący wskazał również, że pieczęć organu znajdująca się na uwierzytelnionych dokumentach nie potwierdza ich zgodności z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1b ustawy lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego. W ocenie skarżącego Starosta nie dokonał czynności uwierzytelnienia zgodnie z wnioskiem i pobrał opłatę za przystawienie na mapach klauzuli, z której nie wnika zgodność dokumentów z odpowiednimi danymi. Zdaniem skarżącego organ błędnie również przyjął, że przedłożone do uwierzytelnienia dokumenty stanowiły jeden oryginał i 3 kopie. Przedłożone mapy w istocie stanowiły jeden dokument. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że wszystkie przedłożone dokumenty stanowiły kopie, bowiem oryginał mapy jest sporządzany w wersji numerycznej i znajduje się na nośniku informatycznym. Złożone przez skarżącego egzemplarze są równoważne, jak decyzje kierowane do kilku stron postepowania. Skarżący zarzucił także niewłaściwe określenie współczynników korygujących mających wpływ na wysokość opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 40b ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r., co ma w tej sprawie o tyle istotne znaczenie, że nastąpiło już po wejściu w życie nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897), dalej: ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. lub ustawa nowelizująca. Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną nowelizacją nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r. (art. 16 ustawy nowelizującej). Jej zakres przedmiotowy dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat. Stosownie do art. 2 pkt 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym, rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny składa się odpowiednio z zasobu centralnego, z zasobów wojewódzkich oraz z zasobów powiatowych (art. 40 ust. 2 ustawy). W odniesieniu do powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, zadania wykonuje starosta. Należy do nich w ogólności prowadzenie zasobu i weryfikacja przyjmowanych do niego opracowań (art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy). W stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 5 czerwca 2014 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako niepodatkowe należności o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej: ustawa o finansach publicznych, ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy – są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych). Podkreślić przy tym należy, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych, zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Tym samym, w stanie prawnym sprzed wspomnianej nowelizacji z czerwca 2014 r. właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów odwoławczych w omawianych sprawach nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana. Natomiast zgodnie z art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który został dodany do ustawy w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Jednym z zadań starosty jest pobieranie opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, co do ich zgodności z danymi zawartymi w bazach danych (...) lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego (art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.i.k.). Sposób i tryb naliczenia opłaty regulują przepisy art. 40d i art. 40e tej ustawy, które stanowią, że opłata jest iloczynem odpowiednich stawek, liczby jednostek oraz współczynników określonych w załączniku do ustawy, natomiast jej wysokość utrwala się w tzw. Dokumencie Obliczenia Opłaty. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwym organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rozstrzygającym sprawę w drodze decyzji administracyjnej – jest w pierwszej instancji starosta. Jednakże od chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 5 czerwca 2014 r., przedmiot rozstrzygnięcia odnośnie wysokości należnych opłat pozostaje wyłącznie w sferze normatywnej tej ustawy pomimo tego, iż co do zasady, nie zmienił się charakter pobieranych opłat. Z przepisu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że opłaty za czynności urzędowe związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego zasilają bezpośrednio Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w kwestii właściwości rzeczowej organów, zastrzega pierwszeństwo odrębnych ustaw. Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest odrębną ustawą, o której mowa w ww. przepisie. Dlatego też z dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. od dnia 12 lipca 2014 r., starosta jest nadal organem pierwszej instancji właściwym w sprawie ustalenia opłaty pomimo, że jego właściwość w tej materii wynika obecnie nie z przepisu art. 61 ustawy o finansów publicznych, jak miało to miejsce przed nowelizacją, lecz z przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie zaś do art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wydającego decyzję w pierwszej instancji (starosty), jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tymi zmianami samorządowe kolegia odwoławcze utraciły ogólną kompetencję, jako organ wyższego stopnia na podstawie ustawy o finansach publicznych, do rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjno-kartograficznej – na rzecz wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów tego typu, co wynika z powołanego art. 7b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji pochodzi od organu uprawnionego (właściwego). Została bowiem wydana na podstawie norm kompetencyjnych określonych w art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają szczegółową treść i formę prawną działania tego organu w dziedzinie administracji, jaką jest geodezja i kartografia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji działało poza obecnym zakresem swojej właściwości rzeczowej. Jak wskazano wyżej, w stanie aktualnym prawnym, obowiązującym już w dacie wydawania decyzji w sprawie Kolegium nie było organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty w sprawi dotyczącej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów dotyczących wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych. Takim organem był [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z 29 kwietnia 2015 r., I OW 226/14 oraz postanowienie z 24 listopada 2015 r., I OW 149/15). Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej, a obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania. Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana już po wejściu w życie nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 5 czerwca 2014 r., a zatem kiedy sprawy opłat i wydawanych w ich przedmiocie decyzji zostały włączone już wyłącznie do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, to w zakresie właściwości organu odwoławczego należało stosować już nowe zmienione uregulowania, jednakże w okolicznościach tej sprawy stało się inaczej. W pouczeniu o prawie do wniesienia odwołania organ I instancji zawarł nieprawidłowe wskazanie co do trybu odwoławczego, co jednak nie zwalniało organu wyższego stopnia z obowiązku dokonania analizy przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania przez niego czynności. W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji I instancji, organem właściwym do rozpoznania odwołania był już [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i to temu organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. obowiązane było przekazać akta sprawy administracyjnej wraz z wniesionym odwołaniem, jako organowi rzeczowo właściwemu. Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego poza zakresem swojej właściwości rzeczowej i wkroczenie w zakres właściwości innego organu należy zatem uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędnym merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. W następstwie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, sprawa będzie bowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym przez rzeczowo właściwy organ administracji publicznej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się analizowanie merytorycznych zarzutów skargi dotyczących uwierzytelnienia dokumentacji geodezyjnej, jak i zasadności podnoszonych przez skarżącego ewentualnych nieprawidłowości w ustaleniu wysokości opłaty określonej w decyzji. W tym stanie rzeczy, z wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.