III SA/Lu 1118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na akt Starosty z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz R. K. zwrotu [...] zł , stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego Citroen o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz R. K. kwotę [...] zł z tytułu zwrotów kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. R. K. wystąpił do Starosty z wnioskiem o zwrot nadpłaty w kwocie [...]zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...], dotyczącej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Starosta odmówił zwrotu tej kwoty wskazując, że opłata została pobrana legalnie w wysokości określonej obowiązującymi przepisami, które zgodnie z art. 87 Konstytucji stanowiąc źródło prawa wiążą tym samym organ administracji publicznej swoimi postanowieniami. Skarżący pismem z [...] czerwca 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na to wezwanie udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2015 r., Starosta ponownie odmówił dokonania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty oraz uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej odmowie naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3) art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Wyjaśnił również, że doszło do przedawnienia żądania, gdyż opłata za wydanie karty pojazdu została wniesiona w dniu [...] września 2014 r. (prawidłowo [...] września 2004 r.), a zatem najpóźniejszym możliwym terminem do żądania jej zwrotu był [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty polegającego na odmowie zwrotu kwoty [...]zł, stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując oceny spełnienia przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił tego rodzaju wymogi formalne wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani też przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż opłata ta nie ma charakteru podatkowego. Aktualność tezy wyrażonej we wskazanej uchwale została poddana w wątpliwość przez niektóre organy administracji i niektóre składy orzekające sądów administracyjnych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej jako "u.f.p."). Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Takie postępowanie jest prawidłowe, jednak tylko w przypadku opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Natomiast obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym, w sprawach omawianych opłat nie może znaleźć zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nakazuje poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania przepisów nowych) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, to jest niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 u.f.p. i nast., przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i – co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak już wyżej wskazano – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to w konsekwencji do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. W związku z powyższymi uwagami należy przychylić się do dominującego aktualnie w judykaturze stanowiska, według którego przepisy nowej ustawy o finansach publicznych z 2009 r. – nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12). Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 u.f.p. Kolejnym następstwem zaprezentowanego stanowiska jest wniosek, że w sprawach dotyczących zwrotu opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie stosuje się instytucji przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku zaś spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu – takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tym samym błędne jest w tej sytuacji stanowisko Starosty, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu. Jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r., odsyłające do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, nie mogą mieć bowiem zastosowania z mocą wsteczną do żądania zwrotu opłaty pobranej w 2004 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego dotyczącego zwrotu nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w tej właśnie wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje tym, że skargę należało uwzględnić, poprzez uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczyło obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uprawniony był do żądania, aby Sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (pkt II sentencji wyroku). W niniejszej sprawie uznając obowiązek organu w zakresie zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie [...]zł, Sąd kierował się treścią przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04). Uiszczona przez skarżącego kwota [...]zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do opłaty należnej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadniało obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty (części pobranej opłaty) podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. W takiej sytuacji różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu (kwotą 500 zł) a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. (kwotą 75 zł), wynosi [...] zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt l OSK 842/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 946/13). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.).