III SA/Lu 1127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] r., nr [...] A, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał trudną sytuację materialną, brak dochodów, utrzymywanie się rodziny z pomocy społecznej. Podniósł, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie pracować, nie ma środków finansowych na opłacenie leków i koszty utrzymania uczącej się córki. W dniu [...] r. przeprowadzono wizytację w gospodarstwie skarżącego, w trakcie której przedłożył zaświadczenie lekarskie i receptę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówiono skarżącemu umorzenia zaległych składek w kwocie [...] zł za okresy: [...] r. oraz od [...] r. i jednocześnie umorzono odsetki od nieopłaconych składek w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejną wizytację w gospodarstwie skarżącego, w trakcie której skarżący złożył receptę lekarską. Po powtórnej analizie wniosku i zebranych materiałów organ w dniu [...] r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.), dalej jako u.s.r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zadłużenie na koncie skarżącego powstało w wyniku niewypełnienia ciążącego na nim jako płatniku składek, obowiązku regulowania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Obowiązek taki wynika z art. 4 i art. 40 u.s.r. i dotyczy każdego rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego. Obowiązek taki spoczywał na skarżącym do [...] r., tj. do dnia wydzierżawienia gospodarstwa rolnego. Na podstawie przeprowadzonej wizytacji w dniu [...] r. w gospodarstwie rolnym skarżącego organ ustalił, że skarżący zamieszkuje z żoną i córką w parterowym domu, w którym zajmuje dwa pokoje ogrzewane piecowo, bez bieżącej wody i kanalizacji. Organ ustalił również, że skarżący ponosi wydatki na energię elektryczną [...] zł, kartę do telefonu, gaz [...] zł, bilet miesięczny córki [...] zł, cele bytowe [...] zł. Na pokrycie tych potrzeb skarżący otrzymuje kilka razy w roku zasiłek z pomocy społecznej oraz zwrot kosztów leczenia. W ocenie organu okoliczności te zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] r., natomiast nie zaistniały nowe nadzwyczajne zdarzenia, które miałyby wpływ na pogorszenie jego sytuacji materialnej. Organ przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. i dokonał jego interpretacji stwierdzając, że umorzenie może nastąpić tylko w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub takich sytuacji, które były niezależne od sposobu postępowania rolnika i które całkowicie uniemożliwiają uregulowanie zadłużenia w formie ratalnej bez zagrożenia egzystencji własnej, czy rodziny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył B. zarzucając, że to co jest napisane w decyzji nie jest prawdą. Wskazał, że od [...] r. rozpoczął pracę w rolnictwie, najpierw w gospodarstwie rolnym rodziców, a od [...] r. we własnym gospodarstwie. Podniósł, że cały czas leczy się u lekarzy specjalistów, jednakże nie otrzymał prawa do renty, a jedynie uzyskał jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Obecnie nie ma za co się leczyć, utrzymuje się wraz z rodziną tylko z zasiłków z pomocy społecznej. Skarżący podkreślił również, że pieniądze uzyskane ze sprzedaży części gospodarstwa zostały przekazane na zaległe składki na ubezpieczenie społeczne rolników. W odpowiedzi na skargę, A wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym dla wyeliminowania z obrotu aktu prawnego poddanego kontroli sądowoadministracyjnej (w niniejszej sprawie – decyzji), konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo tez przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że może uwzględnić skargę z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Ponadto, stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd ma zatem obowiązek skontrolować nie tylko bezpośrednio zaskarżoną decyzję organu II instancji, ale również decyzję ją poprzedzającą. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd będąc zobowiązany do dokonania z urzędu całościowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dostrzegł niewskazane w skardze uchybienia, które muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchybienia te dotyczą nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., w konsekwencji czego obie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może m.in. odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub części. Użycie w przytoczonym przepisie sformułowania "może" wskazuje na to, że rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (odsetek) na ubezpieczenie społeczne rolników opierają się na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W jego ramach organ ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co oznacza, że nawet w sytuacji, kiedy wnioskujący o umorzenie spełnia ustawowe kryteria, może zostać wydana decyzja negatywna. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie administracyjne organ jest zobowiązany przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obliguje ona organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Realizacji zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. służy unormowanie art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Natomiast ocena materiału dowodowego następuje zgodnie z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Decyzja w przedmiocie umorzenia powinna również spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kładzie się szczególny nacisk na ich prawidłowe uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednakże aby nie miało ono charakteru arbitralnego, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. Rozważania, które doprowadziły do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, muszą się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Ostateczne rozstrzygnięcie powinno być bowiem logicznym następstwem rozważenia i oceny wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., sygn. III SA/Wa 2039/06, Lex nr 296007; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 939/05, Lex nr 192082). Zaznaczyć należy, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydawanych w ramach uznania administracyjnego opiera się na kryterium legalności. Oznacza to, że sąd bada czy organ administracji publicznej nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zarówno kontrolowana bezpośrednio decyzja z [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie sądu stan faktyczny sprawy nie został przez organ wyjaśniony w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia, nie rozważono w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. było ustalenie rzeczywistej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawcy ubiegającego się o umorzenie należności i wyjaśnienie czy po jego stronie nie występuje ważny interes umożliwiający pozytywne załatwienie wniosku. Ważny interes po stronie ubiegającego się o umorzenie składek istnieje wówczas, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek może spowodować w stosunku do niego i jego najbliższej rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Okoliczności te organ powinien rozpatrzyć w kontekście z jednej strony możliwości płatniczych wnioskodawcy, z drugiej zaś strony z uwzględnieniem stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W przedmiotowej sprawie, w obydwu decyzjach, okoliczności, które organ wziął pod uwagę oraz ich ocena zajmują zaledwie 3-4 zdania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że podczas wizytacji w gospodarstwie rolnika ustalono, że zamieszkuje on w domu murowanym, parterowym, w którym znajdują się dwa pokoje ogrzewane piecowo bez wody bieżącej i kanalizacji. Organ wymienił także, jakie wydatki związane z bieżącym utrzymaniem rodziny ponosi wnioskodawca. W decyzji z [...] r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, ustalenia dotyczące stanu faktycznego i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, zajmują jeszcze mniej miejsca. W decyzji tej stwierdzono jedynie niski standard życia rodziny, problemy zdrowotne potwierdzone dokumentacją lekarską, utrzymywanie się rodziny z prac dorywczych, niepobieranie świadczeń z pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że obie decyzje nie zawierają żadnych ustaleń co do możliwości płatniczych skarżącego. W zaskarżonej decyzji znajduje się jedynie wyliczenie wydatków gospodarstwa domowego skarżącego, organ nie odniósł się natomiast w żaden sposób do możliwości płatniczych skarżącego. Z kolei w decyzji z [...] r., organ wspomniał, że skarżący utrzymuje się z rodziną z prac dorywczych, nie ustalił jednakże, jaka jest wysokość dochodów z tego tytułu, ani w jakich okresach dochody te były uzyskiwane. Nie ustalił też, jakie konkretnie wydatki ponosi wnioskodawca na utrzymanie siebie i rodziny i jaka jest ich wysokość. Ponadto w decyzji nie ma odniesienia do sytuacji zdrowotnej – jakie skarżący ponosi z tego tytułu wydatki, poza stwierdzeniem, że problemy zdrowotne potwierdza dokumentacja lekarska. Dowodzi to, że w przedmiotowej sprawie organ nie ustalił dokładnie sytuacji majątkowej, finansowej i zdrowotnej skarżącego i jego zdolności płatniczych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku nakazującego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wskazuje to także na niezastosowanie się przez organ do unormowania art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Akta administracyjne wskazują wprawdzie, że organ prowadził postępowanie dowodowe (wizyty w gospodarstwie rolnika) w celu wyjaśnienia sytuacji materialnej skarżącego, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, które ograniczają się do podania kilku ogólników. Zauważyć również należy, że ustalając przesłankę ważnego interesu zobowiązanego, organ obok możliwości płatniczych wnioskodawcy powinien wziąć pod uwagę stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W przedmiotowej sprawie kwestia ta została zupełnie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym podnieść należy, że uzasadnienie prawne nie może ograniczać się tylko do zacytowania przepisu, ale powinno wyjaśniać, jak stan finansów funduszu wpływa na rozpoznanie konkretnego, złożonego w tej sprawie wniosku o umorzenie należności. W dalszej kolejności podnieść należy, że wbrew stanowisku organu, przesłanki ważnego interesu zobowiązanego nie uzasadniają jedynie nadzwyczajne zdarzenia losowe, niezależne od woli zainteresowanego. Jak to już podniesiono powyżej, ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną zobowiązanego istnieje przede wszystkim wtedy, gdy obowiązek zapłaty należności z tytułu składek mógłby spowodować uszczerbek w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego bliskich (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Gl 1245/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. V SA/Wa 2395/07; dostępne w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił tych relacji, wobec czego ocena skutku zapłaty należności dla zobowiązanego nie była możliwa. Z powyższych względów uzasadnienie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. nie może być uznane za odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzone uchybienia proceduralne (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) dotyczą obu decyzji. Uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie ustalił kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie rozważył i nie ocenił w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Uchylenie decyzji skutkuje koniecznością rozpatrzenia sprawy na nowo przez Prezesa KRUS. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wyeliminować wskazane przez sąd nieprawidłowości. Organ uwzględni powyższe wskazania sądu, uzupełni materiał dowodowy w zakresie sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny, zwłaszcza w zakresie uzyskiwanych dochodów i wydatków (przy czym organ powinien dążyć do ustalenia konkretnych kwot). Organ ponownie, wszechstronnie rozważy zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego przy uwzględnieniu stanu funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Następnie organ dokona oceny przesłanek "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa w art. 41 a ust. 1 u.s.r. Organ powinien również przytoczyć właściwe przepisy prawa i uzasadnić dlaczego zastosował je w sprawie lub odmówił ich zastosowania. Uzasadniając decyzję w przedmiocie umorzenia, organ winien odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno tych na których się oparł, jak i tych którym odmówił wiarygodności podając przyczyny ich nieuwzględnienia oraz odnieść się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów. Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast ze względu na charakter zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, brak było podstaw do zastosowania unormowania art. 152 p.p.s.a.