III SA/Lu 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi A. R. - kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu D. G. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie kuratorowi wynagrodzenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. R. 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] i przyznało adwokatowi A. R. ustanowionej kuratorem dla nieobecnego D. G. wynagrodzenie w kwocie 60 zł plus podatek VAT. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (sygn.. akt [...]), wydanym na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C., Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu D. G. kuratora w osobie niespokrewnionej aplikanta adwokackiego A. R., celem reprezentowania praw D. G. w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu kwot wypłaconych osobom uprawnionym do alimentów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta C., odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku A. R. o przyznanie jej wynagrodzenia jako przedstawicielowi do doręczeń nieznanego z miejsca pobytu D. G. Na skutek zażalenia A. R. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor MOPR w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówił przyznania wynagrodzenia A. R. W wyniku zażalenia strony postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (postanowienie z [...] października 2013 r., znak: [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor MOPR w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. ponownie odmówił przyznania wynagrodzenia A. R., powołując się na brak podstaw do przyznania zwrotu kosztów lub wynagrodzenia na rzecz osoby ustanowionej jako pełnomocnik do doręczeń. Po rozpatrzeniu zażalenia A. R., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. i przyznało A. R. wynagrodzenie w kwocie 60 zł plus podatek VAT. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wskazało, że kurator wyznaczony na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, lecz kuratorem procesowym w danym postępowaniu. Jest on uprawniony do podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami dla nieobecnego. Ma obowiązek podejmować za stronę, której miejsce pobytu nie jest znane, czynności niezbędne dla obrony jej praw. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, A. R. działała w zakresie jej obowiązków jako kuratora wnosząc odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego na decyzje skierowane do D. G. Jak wskazano w orzecznictwie, wynagrodzenie przedstawiciela strony, ustanowionego przez sąd rodzinny na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., należy do kosztów postępowania administracyjnego. O przyznaniu wynagrodzenia i jego wysokości orzeka organ prowadzący postępowanie. Pojęcie kosztów postępowania w rozumieniu art. 263 § 2 k.p.a, ma charakter otwarty Wynagrodzenie dla kuratora należy zaliczyć do kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Kurator nie przedstawił żadnych dokumentów na okoliczność poniesionych kosztów, co oznacza, że należy ustalić wysokość wynagrodzenia biorąc pod uwagę okoliczności znane z urzędu takie jak nakład pracy poniesiony przez kuratora, a także zawiłość sprawy. Z treści przepisów dotyczących kosztów postępowania administracyjnego oraz z orzecznictwa sądowego wynika, że do adwokata pełniącego funkcję kuratora dla osoby nieobecnej w ramach postępowania administracyjnego nie mają zastosowania regulacje określające opłaty za czynności adwokackie. Funkcja kuratora dla osoby nieobecnej może być przydzielana różnym osobom, nie tylko świadczącym profesjonalne usługi prawne. W zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy zawarte w k.p.a. Wysokość wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym ustalana w ramach uznania administracyjnego odzwierciedla rzeczywisty nakład pracy i kosztów poniesionych przez tegoż kuratora. W ocenie Kolegium wynagrodzenie w kwocie 60 zł plus VAT jest adekwatne do nakładu pracy poniesionego przez kuratora. Kurator ustanowiony dla D. G. w przedmiotowym postępowaniu nie wykonał żadnej czynności poza wniesieniem odwołania i skargi do sądu administracyjnego, a w szczególności nie wykazał poniesionych jakichkolwiek wydatków dla ustalenia miejsca pobytu strony. W skardze do sądu administracyjnego A. R. zarzuciła SKO naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz niezastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), a także niezastosowanie § 1 pkt 2 w zw. z § 18 pkt 1 ppkt 1 lit. a) w zw. z § 5, w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). W uzasadnieniu skarżąca powołała treść § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z 1982 r., który wskazuje, że wysokość wynagrodzenia kuratorów ustala się według przepisów określających opłaty za czynności zespołów adwokackich. Wysokość wynagrodzenia kuratorów będących adwokatami nie może przekraczać stawek zasadniczego wynagrodzenia przewidzianego tymi przepisami, a wysokość wynagrodzenia innych kuratorów - 50% tych stawek. Przepis ten odsyła zatem do ww. rozporządzenia z 2002 r. Z przepisów tych wynika, że wynagrodzenie powinno być przyznane w wysokości 600 zł. Przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących ustalania wynagrodzenia dla kuratorów będących adwokatami. Nie oznacza to jednak, że organy mają dowolność w tym zakresie, bez konieczności oparcia się na konkretnych podstawach prawnych. Błędne jest stanowisko organu, że przepisy normujące wynagrodzenie adwokatów nie mają zastosowania w tej sprawie. SKO nie wskazało na jakiekolwiek przepisy, na podstawie których ustaliło wynagrodzenie dla skarżącej w kwocie 60 zł plus VAT. Oznacza to niedopuszczalne kierowanie się dowolnością, uznaniem administracyjnym bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż wskazane w skardze. Należy przypomnieć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Kwestią kluczową w badanej sprawie jest forma rozpoznania przez organ wniosku o przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony ma specyficzny charakter. Podstawą dla jego powstania nie jest akt organu, lecz orzeczenie sądu powszechnego. Treścią tego stosunku jest z jednej strony obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z drugiej strony, z powyższym obowiązkiem koreluje prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Żaden obowiązujący przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia wniosku przeciwnego, tzn. że wynagrodzenie się nie należy, jest to bowiem element bezinteresownej, dobrowolnej działalności społecznej. Wręcz przeciwnie, publiczny w istocie charakter obowiązku w kontekście zasady państwa prawa zdecydowanie przemawia za koniecznością wynagrodzenia. Problematyczna jest jednak kwestia wysokości tego wynagrodzenia oraz zasad i trybu jego przyznania. Kwestie te nie zostały bezpośrednio uregulowane ani w przepisach k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Należy zauważyć, że w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r. (III CZP 117/88; OSNC 1990/1/11) Sąd Najwyższy wskazał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Jak jednak wynika z uzasadnienia tej uchwały, do takiego stanowiska SN doszedł drogą eliminacji innych norm, które potencjalnie mogłyby znaleźć zastosowanie (przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Innymi słowy – poszukiwanie podstaw prawnych w przepisach k.p.a. stało się w ocenie SN ostatnim możliwym rozwiązaniem w tej sytuacji. Zasadniczym problemem jednak, którego nie rozwiązuje powyższa ogólnie sformułowana koncepcja jest kwestia formy, w jakiej należałoby rozstrzygnąć o wynagrodzeniu przedstawiciela. Organy obydwu instancji jako podstawę prawną swoich postanowień wskazały art. 264 § 1 k.p.a. zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Co bardzo istotne w sprawie, z § 2 tego przepisu wynika, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Regulacja powyższa, dotyczy jednak innej sytuacji niż występująca w niniejszej sprawie. Służy ona podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 § 1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie. W świetle powyższego trzeba przyjąć, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennej wykładni i uznanie, że art. 264 § 1k.p.a. stanowi podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi dla osoby nieobecnej prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. Nie da się drogą dopuszczalnych metod wykładni przyjąć, że prawo wniesienia zażalenie przysługuje również innym osobom (np. przedstawicielowi z art. 34 k.p.a.). Byłaby to wykładnia contra legem, niedopuszczalna nawet z powołaniem na argumenty prokonstytucyjne (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r.; I OPS 5/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań nie ma możliwości przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Podstawy do wydania postanowienia nie stwarza także art. 123 § 1 k.p.a., ze względu na podobne argumenty – braku możliwości zaskarżenia przez podmiot, któremu służy prawo do wynagrodzenia. W myśl tego przepisu w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z przytoczonych wyżej względów podstawy do wniesienia zażalenia nie daje przedstawicielowi art. 234 § 2 k.p.a. Innej podstawy do wniesienia zażalenia nie ma. W efekcie doszłoby znów do sytuacji, w której przedstawiciel nieobecnego pozbawiony zostałby możliwości zaskarżenia postanowienia o wynagrodzeniu zarówno w toku instancji, jak i do sądu administracyjnego. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art. 264 § 1 i 2 k.p.a. należy podkreślić, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Skoro jednak, jak wskazano wyżej, wymogiem państwa prawnego jest konieczność przyznania wynagrodzenia przedstawiciela, trzeba również znaleźć odpowiednią formę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Sąd przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie poglądów, że taką formą powinien być akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty (czynności) tego rodzaju dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Konkludując: o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r.; I OPS 3/07; CBOSA). Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (J. Drachal, J. Jagielski, P. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011. str. 60). Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. W konkluzji należy stwierdzić, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero przy takiej interpretacji przedstawiciel taki uzyskuje możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Powyższa argumentacja jest w pełni zbieżna z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, w szczególności w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r. (I OSK 2748/12; CBOSA). Trafność podniesionych w tym argumentów uzasadnia ich pełną akceptację również w badanej sprawie (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2014 r., IV SA/Wa 930/14, CBOSA, w którym również w pełni przejęto argumentację NSA). Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Jest to wada skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że identyczną wadą dotknięte jest postanowienie wydane przez organ I instancji – postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2013 r. – należało stwierdzić nieważność również tego postanowienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia powoduje, że wniosek skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela nieobecnego D. G. wymaga ponownego rozpatrzenia, z zastosowaniem tym razem prawidłowej formy rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wyżej przedstawionymi wskazaniami. Z uwagi na stwierdzenie nieważności postanowienia z powodu zastosowania wadliwej formy rozpatrzenia wniosku nie jest możliwe odniesienie się do meritum sprawy i rozstrzyganie sporu o wysokość wynagrodzenia. Ocena zgodności z prawem merytorycznej treści rozstrzygnięcia jest możliwa tylko wówczas, gdy jest ono poprawne co do formy. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Choć skarżąca jest adwokatem, działała jednak w swojej własnej sprawie, a nie jako pełnomocnik, stąd do określenia zakresu należnych kosztów zastosowanie miał art. 205 § 1, a nie § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 100 zł. Innych kosztów objętych zwrotem w myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. skarżąca nie wykazała. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., gdyż byłoby to bezcelowe ze względu na przedmiot sporu i charakter rozstrzygnięcia sądu.