III SA/Lu 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia z dnia 14 grudnia 2011 r. dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR lub Agencja), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. M., uchylił w całości postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2004 r. A. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu wnioskodawczyni płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok w łącznej wysokości 996,55 zł. Podczas późniejszej kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w województwie l., gmina K. Okazało się, że wniosek o przyznanie płatności dotyczący tej samej działki złożył również inny producent rolny – J. O. Dlatego w dniu [...] czerwca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie A. M. (Nr [...]), która zakończyła się decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu na jej rzecz płatności. W tej sprawie zapadło szereg decyzji, które poddawane były kontroli instancyjnej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR , zaś decyzje tego ostatniego były trzykrotnie przedmiotem skargi do sądu (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 728/06, z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 552/08 oraz z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 13/11). Ostatnim wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2010 r., którą uchylono dotychczasową decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. o przyznaniu A. M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok i jednocześnie odmówiono przyznania tych płatności. W dniu [...] grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wydał postanowienie dotyczące wyjaśnienia wątpliwości co do treści uzasadnienia swojego postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W zażaleniu na to postanowienie A.M. zarzuciła, iż nie żądała w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnień co do treści postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu z dnia [...] czerwca 2005 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu "zagmatwania postępowania". Rozpoznając zażalenie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że zarzuty zawarte w zażaleniu na zaskarżone postanowienie zasługują na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 113 § 2 k.p.a. podkreślił, że organ, który wydał decyzję (postanowienie) może wyjaśnić w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) na wyraźne żądanie strony, które nie może być zastąpione innymi pismami. Organ administracji publicznej nie dysponuje tutaj uznaniem administracyjnym. Skoro z materiału dowodowego wynika, że strona nie złożyła żadnego wniosku będącego wyraźnym żądaniem wyjaśnienia w drodze postanowienia wątpliwości odnośnie treści uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu z dnia [...] czerwca 2005 r., to nie było podstawy do wydania tego rodzaju postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A.M. podniosła, że jakkolwiek zaskarżone postanowienie spełnia jej oczekiwania, ponieważ uchyla postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., to jednak zawarto w nim nieprawdziwe informacje, mające w ocenie skarżącej zafałszować przyczynę wznowienia postępowania z urzędu. Wnosiła w tych okolicznościach o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca w sposób obszerny przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania wszczętego jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz przytoczyła zarzuty odnoszące się do sposobu jego prowadzenia przez organy administracji. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia podniosła, że jego uzasadnienie zawiera elementy, które w jej ocenie nie miały miejsca. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż przyczyną wznowienia była kontrola administracyjna wniosku oraz że J. O. powtórnie wnioskował o dopłatę do działki nr [...]. Zarzuciła również, że organy celowo przedłużają postępowanie w jej sprawie, bo po 10 latach nie będzie można uchylić konfliktowej, wydanej bez prawem wymaganego wniosku, decyzji o dopłaty do działki nr [...] dla J. O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Natomiast uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] grudnia 2011 r. dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie A.M. zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie ocena legalności dotyczyła postanowień o procesowym charakterze i sprowadzała się w istocie do oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z przepisu art. 113 § 2 k.p.a., który w ocenie organu dawał podstawę do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do podstaw wznowienia postępowania wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2005 r. Stosownie do art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wynika z tego, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (jak i postanowienia, do którego wskazany przepis stosuje się odpowiednio na podstawie art. 126 k.p.a.), może nastąpić wyłącznie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia decyzji (postanowienia) dokonana przez organ z urzędu. Dlatego ewentualny zakres wyjaśnienia jest wyznaczany przez treść żądania skierowanego do organu, który wydał postanowienie objęte wnioskiem o wyjaśnienie, a dodatkowo wyjaśnienie wątpliwości jest uzasadnione tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu jest niejednoznaczne lub dotknięte jest zawiłością utrudniającą ustalenie jego sensu. Wymaga zaakcentowania, że wyjaśnienie takie nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Regulacja zawarta w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana nie tylko w celu kwestionowania samej zasadności postanowienia będącego przedmiotem wyjaśnienia, ale również nie może prowadzić do wskazywania dodatkowych argumentów przemawiających za jego zasadnością. Przepis ten nie służy do zmiany, poprawienia, czy uzupełnienia decyzji (postanowienia). Merytoryczna zmiana może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Przywołana argumentacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 LEX nr 30804; z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, Lex Nr 493163; z dnia 13 czerwca 2008 r., II FSK 594/07, Lex Nr 475581; z dnia 3 kwietnia 2008 r., II GSK 447/07, Lex Nr 480221). Z akt sprawy wynika, że wniosku o wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. o wznowieniu postępowania – A.M. nigdy nie składała. Wniosku takiego nie złożył również żaden organ egzekucyjny. W takich zaś okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie miał podstaw do dokonywania wyjaśnień dotyczących uzasadnienia tego postanowienia – z urzędu. W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji wykroczył ponadto poza granice postępowania wyjaśniającego. W treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., organ pierwszej instancji powołując się na fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 161/10, odniósł się do podstaw wznowienia postępowania. Tymczasem w trybie art. 113 § 2 k.p.a. niedopuszczalne jest korygowanie podstaw wznowienia podstępowania zakończonego decyzją ostateczną. Pamiętać przy tym należy, iż zgodnie z art. 110 k.p.a., organ, który wydał decyzję (postanowienie) jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie decyzji – zyskuje ona cechy niezmienności w tym znaczeniu, że organ który ją wydał, sam nie może jej zmienić, chyba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie to dopuszczają. Odnosząc się do obszernych wyjaśnień skarżącej przedstawionych w skardze, które dotyczyły postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zarówno jej jak i J. O., stwierdzić należy, że okoliczności te nie podlegały ocenie w niniejszej sprawie, gdyż wykraczało to poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć tylko należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny , który rozstrzygał już sprawę płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r., o które wnioskowała skarżąca A.M., już po wznowieniu postępowania w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. III SA/Lu 13/11 zwrócił uwagę, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania, m.in. co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz wskazał, jaki skutek ma negatywna weryfikacja podstaw wznowienia. Okoliczności te leżą jednak poza granicami rozpoznawanej obecnie sprawy, której przedmiotem były kwestie natury proceduralnej, to jest prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisu art. 113 § 2 k.p.a. W konkluzji należało uznać, że postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylające – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. – postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] prawa nie narusza, skoro uchyla wydane bez podstawy prawnej postanowienie organu pierwszej instancji o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści uzasadnienia postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. o wznowieniu postępowania z urzędu. Mając wskazane wyżej okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.