III SA/Lu 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Dyrektora L.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2005 r. T. M. wystąpił o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. odmówił przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem środków na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych w budżecie Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006. Po rozpoznaniu odwołania T. M. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o pomoc finansową został złożony po wyczerpaniu środków finansowych przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W następstwie skargi T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie wyjaśniły, w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy wyczerpany został limit środków przewidzianych na pomoc finansową dla gospodarstw niskotowarowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w następstwie wyroku WSA w Lublinie, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaka była rzeczywista wysokość limitu środków na wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz czy i kiedy wyczerpany został limit. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Kierownik BP ARiMR w K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy finansowej w przedmiocie wniosku T. M. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ przedstawił dane świadczące o rozdysponowaniu całej kwoty przeznaczonej na wsparcie do wysokości limitu zarezerwowanego dla tego działania. Po rozpoznaniu odwołania T. M. decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w K. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł analogiczne argumenty jak organ I instancji. W wyniku skargi T. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd wskazał, że nie zostały wykonane przez orzekające organy zalecenia dotyczące kwestii wyczerpania środków finansowych i w rezultacie nie można stwierdzić, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W dniu 1 lipca 2008 r. T. M. wystąpił do BP ARiMR w K. z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. W dniu 22 stycznia 2009 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARIMR w K. akt notarialny Nr [...] z dnia 14 stycznia 2009 r., z którego wynika, że T. i A. M. przekazali gospodarstwo rolne synowi P. M. na powiększenie jego gospodarstwa oraz że zaprzestali oni prowadzenia działalności rolniczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał T. M. rentę strukturalną. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówi przyznania T. M. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Podniósł, że odmowa płatności nastąpiła ze względu na przeniesienie gospodarstwa rolnego przez T. M. na rzecz syna P. M. Po rozpatrzeniu odwołania T. M., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść § 3 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, z którego wynika, że osoba ubiegająca się o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego musi posiadać gospodarstwo rolne, które w przypadku przystąpienia do tego programu (przyznania płatności) będzie podlegać restrukturyzacji przy pomocy celów określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Organ wskazał, iż we wniosku z 2 listopada 2005 r. o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych T. M. zadeklarował 10 działek rolnych. Na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 14 stycznia 2009 r. działki wskazane we wniosku zostały przeniesione przez małżonków M. na ich syna, P. M., w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Umowa ta została zawarta w celu uzyskania przez T. M. renty strukturalnej. Organ podkreślił, iż nie można przyznać płatności dla gospodarstwa niskotowarowego osobie, która gospodarstwo to przekazała innemu producentowi rolnemu, przed wydaniem decyzji w tej sprawie. W wyniku skargi T. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. (sygn. akt: I SA/Lu 581/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu sąd odwołał się do uregulowań zawartych w aktach prawa Unii Europejskiej, regulujących zagadnienia przedmiotowego wsparcia finansowego dla rolników i wskazał, że fakt wystąpienia przez skarżącego w wnioskiem o przyznanie płatności niskotowarowej, a następnie przekazanie przez niego, w toku postępowania administracyjnego o przyznanie tejże płatności, posiadania gospodarstwa rolnego następcy (w zamian za rentę strukturalną) nakazywał rozważenie wstąpienia w miejsce strony "nowego" posiadacza gospodarstwa rolnego. Zaniechanie wyjaśnienia tych istotnych okoliczności oznaczało, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w następstwie wyroku WSA w Lublinie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku T. M. o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy dotyczące przyznania przedmiotowych płatności nie przewidują sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następuje w trakcie toczącego się postępowania. Jedyny wyjątek jest określony w § 11 wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., który przewiduje możliwość wstąpienia przez następcę w prawa i obowiązki beneficjenta, jeżeli ten ostatni dokona przeniesienia własności gospodarstwa w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż T. M. nie została przyznana płatność. Po rozpoznaniu odwołania T. M. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że mimo treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w sprawie przestał być aktualny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r., a to z uwagi na zmiany stanu prawnego i faktycznego, czyniące pogląd prawny nieaktualnym. Zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2237, ze zm.), pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określanej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Zdaniem organu przepis ten ma za zadanie uszczegółowienie normy zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005. We wskazanym rozporządzeniu Nr 1320/2006 został wskazany m.in. termin kwalifikowalności odnoszący się do możliwości wydawania decyzji dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Termin ten upłynął dnia 31 grudnia 2008 r. Wobec tego zdaniem organu, realizowanie płatności na podstawie decyzji administracyjnych po upływie ww. terminu kwalifikowalności będzie działaniem sprzecznym z art. 5 ust. 3a ustawy z 2003 r. oraz z ograniczeniami dotyczącymi kwalifikowalności wynikającymi z rozporządzenia Nr 1320/2006. Tym samym postępowanie w sprawie przyznania T. M. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego należy umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż brak jest możliwości realizowania płatności na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych po terminie 31 grudnia 2008 r. dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję T. M. nie zgodził się z argumentacją organu. Podniósł m.in., że wniosek złożył znacznie przed upływem terminu kwalifikowalności, na który powołuje się organ. Wskazał także, że jego syn nie mógł złożyć oświadczenia o przeniesieniu płatności, skoro płatność nie była przyznana. Skarżący zarzucił także organom lekceważenie wyroków sądów zapadłych w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych; wtedy konsekwentnie należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1/ w razie zmiany ustawy; 2/ w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy; 3/ wzruszenia tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W takiej sytuacji organ, rozpatrując sprawę powtórnie powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego (zob. J.P.Tarno, W.Chróścielewski w Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis Warszawa 2006 str. 590. Przytoczyć również należy pogląd prezentowany w literaturze, który ma zastosowanie do sprawy niniejszej, "iż ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy (zob. m.in. T.Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa2009, s.618 oraz wyrok z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Po 522/10 publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracyjne przy tym stanie faktycznym, lecz zmienionym stanie prawnym w ponownym rozpoznaniu sprawy, odmienne od oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu, nie naruszają art. 153 p.p.s.a. i nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy administracji naruszyłyby przepis art. 153 p.p.s.a., gdyby po ponownym rozpoznaniu sprawy – wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r. (sygn. akt III SA/Lu 581/09), odmówiły skarżącemu przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Tymczasem organ pierwszoinstancyjny umorzył postępowanie uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe i ta decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego AR i MR. W przywołanym powyżej wyroku WSA nie zajmowało się kwestią bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy w pełni uzasadniają decyzję umarzającą postępowanie. T. M. wystąpił w dniu 2 listopada 2005 r. o pomoc finansową na działanie wspierania gospodarstw niskotowarowych, które było finansowane w myśl art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 1 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. EU.L.1999, Nr 160, str. 103), ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (dalej: EFOGR). Począwszy od 1 stycznia 2007 r. wydatki na m.in. działanie wspierania gospodarstw niskotowarowych w oparciu o wnioski składane przed tą datą nie są już finansowane z EFOGR, lecz z nowoutworzonego Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: EFRROW), ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1290/2005. Fundusz ten na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 przejął również zobowiązania z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych podjęte przez państwo członkowskie pod rządami rozporządzenia Rady (WE) 1257/99, zaciągnięte do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych lub w dokumentach programowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Końcowy termin kwalifikacyjny, do którego możliwe było przyznanie pomocy ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOGR określony został przez art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273), na dzień 30 czerwca 2008 r. Termin ten jest terminem materialnym, co oznacza, że nie może być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony (patrz: wyrok NSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 527/08, z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Po 522/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 334/10). Omawiany przepis dodany został przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 42) i obowiązuje od 11 kwietnia 2007 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które uregulowałyby kwestie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie zmienionego przepisu, a rozpoznanych po jego wejściu w życie. Zasady techniki legislacyjnej w takiej sytuacji nakazują stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ pierwszoinstancyjny i miał on obowiązek w niniejszej sprawie uwzględnić jego treść. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w K. nie mógł wydać decyzji o charakterze merytorycznym i przyznać płatność do gospodarstwa niskotowarowego, gdyż płatności z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 nie mogą być już realizowane, z uwagi na termin kwalifikowalności 31 grudnia 2008 r., wynikający z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. UE.L z 2006 r. Nr 243 poz. 6). Przekroczenie powyższego terminu, doprowadziło do umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, Lex 550284). Podzielając w całości powyżej przytoczony pogląd Sądu, należy stwierdzić, że upływ terminu materialnoprawnego określonego w art. 5 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, przesądził o braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego AR i MR utrzymał w mocy decyzję pierwszointancyjną umarzającą przedmiotowe postępowanie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy administracji orzekły niezgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniach poprzednich wyroków WSA w Lublinie, jeszcze raz należy podkreślić, iż związanie sądu oraz organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego dotyczyło rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd w poprzednich swoich orzeczeniach nie zajmował się zaś kwestią bezprzedmiotowości postępowania wobec upływu terminu materialnego prawnego kwalifikalności wskazanego w art. 5 ust. 3 a ustawy. Pozostałe zarzuty skargi nie mogą również zostać uwzględnione, gdyż argumentacja podnoszona w tym piśmie przez skarżącego w żaden sposób nie odnosi się do zaskarżonej decyzji, a podnosi kwestie nieobjęte postępowaniem sądowadministracyjnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.