III SA/Lu 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej zawartą w załączniku do uchwały tabelę: "Wysokość opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej Gminy Miasto" – została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. W. L., działając m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), wywiódł skargę na uchwałę Rady Inne Nr [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. We wnioskach skargi Wojewoda jako organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia – stanowiącej złącznik do uchwały – tabeli obejmującej "Wysokość opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej gminy Inne. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa" lub "u.z.z.w.") nie zawierają podstawy materialnoprawnej do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zwrócił uwagę, że wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest zaś ani art. 15, ani też art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, ale rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z usługą jako warunek korzystania z urządzeń gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Inne wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, z uwagi na to, że wobec nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nastąpi wkrótce uchylenie zaskarżonej uchwały, gdyż zatwierdzenia taryf będzie dokonywał właściwy organ regulacyjny. Na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. pełnomocnik organu nadzoru zmodyfikował swoje wnioski skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie wydania kwestionowanej części uchwały z naruszeniem prawa. Jednocześnie przyznał, że uchwała została wojewodzie przedłożona w ustawowym terminie (protokół rozprawy – k. 40). Pełnomocnik organu wniósł na rozprawie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, przy uwzględnieniu zmiany na rozprawie sądowoadministracyjnej wniosków skargi przez organ nadzoru. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (rady miasta) z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Inne na okres od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., stanowiących załącznik do uchwały (§ 1). Uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru jedynie w tej części, która dotyczyła zatwierdzenia tabeli obejmującej "Wysokość opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej Inne, gdzie przewidziano dwie zakwestionowane stawki opłat: pierwsza, za przyłączenie do sieci gminnej urządzeń wodociągowych w wysokości 130 zł netto i druga, za przyłączenie do sieci gminnej urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 200 zł netto. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3), a podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.s.g.") i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa" lub "u.z.z.w."). W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na charakter zaskarżonej uchwały, a zatem na zagadnienie, czy jest ona aktem prawa miejscowego, czy też nie, bowiem kwestia ta w okolicznościach faktycznych tej sprawy miała bezpośredni wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie "prawa miejscowego" oznacza prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała może zostać uznana za akt prawa miejscowego, jeśli spełnia określone warunki, a mianowicie musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych pierwotnie uznawano, że uchwała rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). Natomiast w nowszej judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 i sygn. akt II OSK 255/07 oraz postanowieniach: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16; z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16; z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18; z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18 i z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18, wyrażono pogląd przeciwny, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy – nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego. Wyjaśniono w tej materii, że uchwała taka nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 powołanej ustawy (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie posiada uprawnienia do określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 ustawy), kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęciach uchwały, to przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś przypadku, taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono również, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miast), w drodze uchwały zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z tego rodzaju przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają zaś charakter cywilnoprawny. Prezentowane najnowsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Według zaś art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając powyższe uregulowania na uwadze, wobec upływu ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, W. L. wniósł do sądu skargę na uchwałę Rady Inne Nr [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powszechnie przyjmuje się, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi m.in. wówczas, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, czy też naruszenia reguł proceduralnych przy podejmowaniu uchwały. Biorąc pod uwagę stanowisko organu nadzoru trzeba się z nim w pełni zgodzić, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają żadnej materialnoprawnej podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Istotnie bowiem, wynikający z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie daje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego przewidującej nałożenie opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Jednostronne zaś nakładanie na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązków, które nie zostały przewidziane w ustawie, w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Podstawy takiej próżno doszukiwać się natomiast zarówno w art. 15, jak też art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tego rodzaju opłaty nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, ale rzeczywiście rodzaj ukrytych i przymusowych danin publicznych, narzuconych bez podstawy prawnej wraz z usługą, jako warunek korzystania z urządzeń gminnych. Przewidziane w taryfie opłaty w omawianym zakresie zatwierdzone zaskarżoną uchwałą były zatem niedopuszczalne, jako sprzeczne z prawem. W takich okolicznościach trafnie podniesiono w skardze, że przepisy prawa nie dawały podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy zatwierdzającej taryfy obowiązków ponoszenia dodatkowych opłat za wykonanie usługi przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Tym samym, nałożenie takich obowiązków, o których mowa w zakwestionowanej części zaskarżonej uchwały, ujętych w tabeli obejmującej "Wysokość opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej gminy Inne – nie miało normatywnego uzasadnienia. Dlatego w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie prawa miało charakter istotny. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (94 ust. 2 u.s.g.). Uwzględniając powyższe uregulowania należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, do chwili orzekania przez sąd administracyjny upłynął już roczny termin od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która była jednocześnie przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowiła aktu prawa miejscowego. W takich zaś warunkach nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części, istniała zaś podstawa do orzeczenia o jej niezgodności z prawem na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Natomiast zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania był całkowicie chybiony, tym bardziej w sytuacji, kiedy zaskarżona uchwała w chwili orzekania przez sąd nie została uchylona. Wbrew stanowisku organu, nawet gdyby w chwili orzekania przez sąd administracyjny nastąpiło już jej uchylenie (co w tej sprawie nie miało jednak miejsca), nie stanowiłoby to podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie uchwały ma wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest na przyszłość, odmiennie niż w przypadku stwierdzenia jej nieważności, które niesie za sobą skutek ex tunc, to jest od momentu jej podjęcia (uchwalenia), tak jak gdyby nigdy nie została podjęta. Natomiast postanowienia zawarte w zakwestionowanym załączniku do uchwały, w przypadku jedynie ich uchylenia, a nie stwierdzenia ich nieważności, mogłyby mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie postanowień ją derogujących. Nawet więc w przypadku, gdyby zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, ciągle aktualny pozostawałby problem urzędowego stwierdzenia jej legalności, dlatego nie byłoby również uzasadnione stanowisko, jakoby także postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem było bezprzedmiotowe. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. – stwierdził, że zaskarżona uchwała w części obejmującej zawartą w załączniku do uchwały tabelę: "Wysokość opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej Gminy Inne – jest niezgodna z prawem, o czym orzekł w sentencji wyroku.