III SA/Lu 1211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie omowy wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]), którym odmówiono K. i T. małż. W. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o istnieniu zjazdu publicznego od 1979 r. lub dokonania zmiany w ewidencji zjazdu, ujętego jako indywidualny, na zjazd publiczny z drogi powiatowej. W wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. K. i T. małż. W. wystąpili do organu I instancji "o wydanie decyzji lub postanowienia o istnieniu zjazdu publicznego od 1979 r. lub dokonaniu zmiany w ewidencji zjazdu ujętego jako indywidulany na zjazd publiczny, z drogi powiatowej B.-B. nr [...] L w km [...] strona prawa, prowadzącego do stacji paliw na działce nr [...]". Odmawiając wszczęcia postępowania Starosta L. w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. wyjaśnił, że przepisy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 20 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej jako "u.d.p."), nie przyznają zarządcy drogi uprawnień do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej spraw w przedmiocie stwierdzenia "istnienia zjazdu publicznego" na drogę publiczną. Ponadto przepisy te nie obligują zarządcy drogi do prowadzenia "ewidencji zjazdów". Źródłem takiego obowiązku nie może być też wskazany art. 20 pkt 9 u.d.p., w myśl którego do zadań zarządcy drogi należy prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Dlatego – zdaniem organu I instancji – w okolicznościach tej sprawy, brak jest materialnej podstawy do rozpatrzenia żądania wnioskodawców i rozstrzygnięcia o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zjazd indywidualny na drogę powiatową usytuowany w km [...], będący przedmiotem żądania wnioskodawców, stanowi połączenie drogi z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], która nie stanowi własności wnioskodawców. Okoliczność, że wnioskodawcy na nieruchomości sąsiedniej prowadzą lub zamierzają prowadzić działalność gospodarczą nie przesądza o dopuszczalności sklasyfikowania zjazdu, jako zjazdu publicznego. Organ zwrócił uwagę, że zjazd ten nie spełnia parametrów technicznych określonych w § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), co już samo w sobie stanowi o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zjazd ten ma charakter zjazdu publicznego. Zwrócono też uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]) wnioskodawcy otrzymali zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z działki nr [...] na drogę powiatową, co stwarza im prawną możliwość zapewnienia sobie stosownego zjazdu na drogę z nieruchomości, której są właścicielami. Rozpatrując zażalenie skarżących na postanowienie Starosty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych, aby w drodze decyzji administracyjnej czy też postanowienia stwierdzać istnienie zjazdu i określać, czy jest to zjazd publiczny, czy indywidualny, co stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlatego też – w ocenie organu odwoławczego – zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oboje skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. i postanowienia Starosty [...] w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o nakazanie Staroście Powiatowemu w L. wszczęcia postępowania w celu uwzględnienia ich wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., stosownie do zgłoszonego w nim żądania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący zostali poinformowani, że na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. zlecono firmie [...] Sp. z o.o. opracowanie projektu przebudowy drogi powiatowej nr [...] L B.-B.. W zakresie prac, które zostały ujęte w projekcie była m.in. przebudowa istniejących zjazdów z drogi. Aby wykonać to zlecenie projektant musiał otrzymać podkłady geodezyjne oraz inwentaryzację geodezyjną istniejącego wówczas stanu faktycznego. Na tej podstawie został przez mgr. inż. M. G. opracowany projekt w sierpniu 2011 r. W skład tej dokumentacji wchodził wykaz zjazdów i skrzyżowań, który w punkcie km [...] strona prawa, został ujęty jako typ "zjazdu publiczny z płyt betonowych". Projektant uwzględnił do rozbiórki istniejący zjazd długości 2 mb i szerokości 20 mb, co stanowi 40 m2. Zaprojektował nawierzchnię z kostki oraz przebrukowanie istniejącej nawierzchni z płyt betonowych. Działka numer [...] została wydzielona decyzją burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2014 r. i ma ona zapewniony zjazd indywidualny km [...], dlatego nie było potrzeby budowania drugiego zjazdu. Zjazd do stacji paliw istniał od 1979 r. Przy projektowaniu drogi i wykonaniu inwentaryzacji dla potrzeb projektowych uszło uwadze wykonującemu inwentaryzację, że jest to zjazd do stacji paliw, tzn. zjazd publiczny, dlatego projektant naniósł autopoprawkę i uwzględnił go jako zjazd publiczny. Na załączonych mapach jasno wynika, że istnieje zjazd do stacji paliw km [...] strona prawa w istniejącym wykazie zjazdów i skrzyżowań. W ocenie skarżących błędnym jest twierdzenie organów, że zjazd do stacji paliw km [...] strona prawa, jest zlokalizowany na działce [...]. Działka ta ma zlokalizowany zjazd indywidualny km [...] strona prawa. Reasumując skarżący stwierdzili, że zjazd do stacji paliw jest częścią drogi powiatowej, która jest droga publiczną, co wynika z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady zaś, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 k.p.a.). Od zasady tej przewidziano jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy orzekające w tej sprawie był przede wszystkim cyt. wyżej przepis art. 61a § 1 k.p.a. Ustawodawca określił we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Postępowanie administracyjne może się toczyć tylko w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidział podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie danego rodzaju. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym rozstrzygającym istotę zgłoszonego żądania. Można zatem stwierdzić, że przepis art. 61a k.p.a. stanowi podstawę orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu (wniosku) strony dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ nie ma żadnego przepisu administracyjnego prawna materialnego, w oparciu o który można byłoby wydać konieczne rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania zgłoszonego przez K. i T. małż. W.. Zauważyć należy, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wystąpili o wydanie "decyzji lub postanowienia o istnieniu zjazdu publicznego od 1979 r. lub dokonaniu zmiany w ewidencji zjazdu ujętego jako indywidulany na zjazd publiczny z drogi powiatowej B.-B. nr [...] L w km [...] strona prawa, prowadzącego do stacji paliw na działce nr [...]". To tak właśnie sformułowanie żądanie stanowiło podstawę oceny kognicji organu administracji w zakresie dopuszczalności rozstrzygania tego żądania, bowiem organ nie miał żadnych kompetencji do tego, aby korygować (kształtować) zgłoszone żądanie w taki sposób, aby możliwa była merytoryczna ocena jego zasadności w świetle obowiązującego prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy wskazały to, że postępowanie administracyjne w zakresie żądania wniosku nie może w ogóle zostać prowadzone, bowiem brak jest podstaw prawnych, aby w drodze decyzji administracyjnej lub też postanowienia, stwierdzać istnienie zjazdu z drogi publicznej oraz określać, czy jest to zjazd publiczny, czy indywidualny. To ocena legalności takiego stanowiska decydowała w tej sprawie o legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie wskazały, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm. – dalej jako "u.d.p."), jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 124), nie przewidują możliwości orzekania o istnieniu lub nieistnieniu zjazdu z drogi publicznej, tak indywidualnego, jak i publicznego. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się stosowne pouczenia (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Warunki techniczne, o których mowa, zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Z powyższego wynika, że organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe przepisy wykonawcze. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p. nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Natomiast okoliczność braku bezpośredniego dostępu do drogi sama w sobie nie rodzi obowiązku wydania przez zarządcę zgody na budowę zjazdu do tej działki z drogi publicznej. Z faktu tylko graniczenia nieruchomości skarżących z drogą powiatową nie można wywodzić każdorazowo konieczności zapewnienia jej dostępu do tej właśnie drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W swojej argumentacji zgłoszonego żądania skarżący dopatrywali się w istocie obowiązku zarządcy drogi do stwierdzenia "istnienia zjazdu publicznego" na drogę publiczną dla ich działki, kwestionując – co do zasady – przedstawiony powyżej tryb udzielania zgody na budowę zjazdu. Ponadto, jak słusznie zauważyły organy administracyjne, zjazd indywidualny na drogę powiatową usytuowany w km [...], będący przedmiotem żądania wnioskodawców, stanowi połączenie drogi z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], która nie stanowi własności skarżących, jako wnioskodawców zgłoszonego żądania. Fakt, że wnioskodawcy na nieruchomości sąsiedniej prowadzą lub zamierzają prowadzić działalność gospodarczą nie przesądza zaś o dopuszczalności i konieczności sklasyfikowania zjazdu, jako zjazdu publicznego. Podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie zjazdu ujętego jako zjazd indywidualny, na zjazd z drogi publicznej – nie mogła być też ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm. – dalej jako "p.g.k."). Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także lokali – ich położenia, funkcji użytkowej oraz powierzchni użytkowej. Ponadto ustawodawca w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. ustalił, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Szczegółowy zakres danych ewidencyjnych oraz zasady ich aktualizacji określono w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Jednakże również w treści powyższego rozporządzenia nie ma mowy o obowiązku prowadzenia przez organy administracji "ewidencji zjazdów". Z uwagi na treść żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2016 r., trafnie organ odwoławczy wywiódł, że nie istnieje żaden przepis ani w ustawie o drogach publicznych, ani też w innych aktach prawnych, który umożliwiłaby organom wskazanym w treści wniosku orzekanie w trybie decyzyjnym lub innym "o istnieniu zjazdu publicznego od 1979 r. lub dokonywanie zmiany w ewidencji zjazdu ujętego jako indywidulany na zjazd publiczny z drogi powiatowej B.-B. nr [...] L w km [...] strona prawa, prowadzącego do stacji paliw na działce nr [...]". Nie było również uzasadnione poszukiwanie materialnoprawnej podstawy zgłoszonego przez skarżących żądania w pozostałych wymienionych w skardze przepisach, bowiem podstaw rozstrzygnięcia takiego żądania również tam nie ma. Chodzi o przepisy ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), czy też przepisy dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości zawarte w powołanej już wyżej ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 31 p.g.k. i nast.). Skądinąd zresztą ustalenie przebiegu granic nieruchomości – o które w tej sprawie w ogóle nie chodziło, bowiem żądanie skarżących ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie obejmowało – w zakresie trybu jego rozstrzygnięcia, tylko na pewnym etapie pozostaje w kognicji organów administracji, bowiem dalsza ewentualna droga należy do postępowania przed sądem powszechnym, który rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 1-3 p.g.k.). W konkluzji należało zatem stwierdzić, że odmowa wszczęcia postępowania w zakresie żądania skarżących na wskazanej przez organy podstawie prawnej jest zgodna z prawem, przez co skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł w sentencji wyroku.