III SA/Lu 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr: [...] orzekającą o utracie przez I. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 4 marca 2011 r. wobec ukończenia przez nią 60 roku życia. Organ odwoławczy podniósł, iż prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym bezrobotnym może być m.in. osoba, która nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna. Organ wskazał, iż w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona żądała unieważnienia zaskarżonej odwołaniem decyzji z dnia [...] r. oraz decyzji z dnia [...] r. Ustosunkowując się do powyższych żądań organ II instancji podniósł, że przepis art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie NSA dość wcześnie ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru. W przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Odnosząc się zaś do decyzji z dnia [...] r. organ II instancji stwierdził, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wniesienia przez stronę odwołania. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w trybie art. 138 § 2 Kpa zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. jest niezasadne. Organ odwoławczy zauważył, iż we wniesionym odwołaniu strona w żaden sposób nie odniosła się do kwestii utraty statusu osoby bezrobotnej ze względu na ukończenie 60 lat życia, a podnosiła jedynie kwestie wydawania decyzji administracyjnych przez urząd pracy bez stosownego upoważnienia. Organ podkreślił, że ukończenie przez stronę 60 roku życia (data urodzenia [...] r.) nie budzi wątpliwości i dlatego też rozstrzygnięcie powyższe jest w pełni zasadne. Ustosunkowując się natomiast do kwestii upoważnień organ zwrócił uwagę, że powyższe zostało uregulowane w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 9 ust. 7 tej ustawy - starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) może, w formie pisemnej upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw (prezydenta miasta na prawach powiatu), w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zatem Prezydent Miasta L. może w formie pisemnej upoważnić Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w L. lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania spraw w imieniu Prezydenta, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Z załączonego do akt sprawy upoważnienia wydanego w dniu 31 maja 2011 r. przez Prezydenta Miasta L. – K. Z. wynika, że pracownik MUP w L., podpisujący zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., posiada stosowne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta L. Z powyższych względów decyzja organu I instancji z dnia [...] r. orzekająca o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z upływem dnia 4 marca 2011 r. w związku z ukończeniem 60 roku życia, jest w pełni zasadna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła I. M. wnosząc o jej o "unieważnienie". Ponadto skarżąca wniosła o "unieważnienie" innych aktów: decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r., decyzji wydanej przez Rejonowy Urząd Pracy w L. z dnia [...] r., a także unieważnienie pozostałych decyzji, zaświadczeń oraz innych dokumentów wydanych przez Rejonowy Urząd Pracy i Miejski Urząd Pracy. Ponadto skarżąca wniosła o wyłączenie funkcjonariuszy publicznych Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w L. z udziału w sprawie. Skarżąca wniosła również o wszczęcie postępowania karnego wobec funkcjonariuszy dopuszczających się w jej ocenie przestępstw oraz zasądzenie na rzecz jej i jej dzieci stosownego odszkodowania z tytułu utraconych korzyści. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia. Z kolei w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] r. nie ustosunkowano się do jej wniosku z dnia [...] r. W ocenie skarżącej również decyzja RUP z [....] r. była dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 k.p.a. Pozostałe decyzje, zaświadczenia i inne dokumenty wydane przez RUP i MUP mają te same wady i powinny być również unieważnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że już w zaskarżonej obecnie decyzji wyjaśnił stronie, że postępowanie w trybie nadzoru (stwierdzenie nieważności) jest odrębnym postępowaniem i nie może być prowadzone w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ustosunkowując się do żądania skarżącej w kwestii unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. organ wyjaśnił, że decyzja powyższa została - po wniesieniu od niej odwołania - uchylona w całości przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie i uchylając powyższą decyzję, wyeliminował ją z obrotu prawnego i tym samym sprawa powróciła do stanu sprzed wydania tej decyzji. Tak więc, żądania skarżącej są bezzasadne. Nie jest również prawdą, że organ II instancji nie ustosunkował się do wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2011 r. o zawieszenie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] r. W decyzji z dnia [...] r., organ odwoławczy wyjaśnił stronie, że z uwagi na uwzględnienie odwołania, w którym domagała się unieważnienia decyzji z dnia [...] r., a następnie uchylenie tej decyzji, żądanie zawarte we wniosku z dnia 10 maja 2011 r. nie zasługiwało na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2012 r., nr 0, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Problematykę związaną ze statusem osoby bezrobotnej reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. – Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz 415 ze zm.), zwana dalej u.p.z. Definicja osoby bezrobotnej została unormowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Pod tym pojęciem należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej jest spełnienie wymogów wynikających z unormowań art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a – l u. p. z. Jednym z tych warunków jest nieukończenie wieku 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z.). Przepis ten ustanawiający negatywną przesłankę utrzymania statusu osoby bezrobotnej wskazuje na zamiar ustawodawcy ustalenia górnej granicy wieku, po przekroczeniu którego następuje utrata statusu bezrobotnego. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wyłączenie z kręgu osób bezrobotnych osób które osiągnęły wiek emerytalny (60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna), nie jest zależne od nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego. Uzyskanie prawa do emerytury stanowi bowiem odrębną przesłankę negatywną zachowania statusu bezrobotnego, określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) u. p. z. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, w ocenie sądu organy zasadnie orzekły o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z powodu osiągnięcia wieku 60 lat. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (karta rejestracyjna bezrobotnego) bezsprzecznie wynika, iż skarżąca urodziła się [...] r. Ukończenie przez nią wieku 60 lat przypada zatem na dzień 4 marca 2011 r. W tej sytuacji uznać należy, że spełniony został warunek, stanowiący negatywną przesłankę zachowania statusu osoby bezrobotnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z. Podkreślić należy, że pojęcie osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację, dlatego też organy administracji nie mają możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego, a postępowanie wyjaśniające organu ogranicza się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 u. p. z. okoliczności (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r. I OSK 1123/07 Legalis, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2007 r. II SA/Op 361/07 Lex nr 467374). Ustawowy katalog sytuacji, w których następuje pozbawienie statusu bezrobotnego został zamieszczony w art. 33 ust. 4 u.p.z. Katalog ten ma charakter zamknięty, a wystąpienie wskazanej w nim przyczyny zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o pozbawieniu tego statusu, w związku z czym decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Do takich sytuacji, stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 u. p. z. należy m.in. niespełnianie warunków określonych w definicji bezrobotnego, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u. p. z. Konkludując, unormowanie art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) u. p. z., jako bezwzględnie wiążące, obligowało w przedmiotowej sprawie organy administracji do wydania decyzji o utracie przez skarżącą, wobec ukończenia wieku 60 lat, statusu osoby bezrobotnej. W złożonej skardze skarżąca domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r. podnosi, iż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia Prezydenta Miasta L. W ocenie sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane stosownie do przepisów o zakresie właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), samorząd powiatu wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in. rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących statusu bezrobotnego (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) u. p. z.). Przy czym stosownie do art. 9 ust. 7 u. p. z., starosta powiatu (prezydent miasta na prawach powiatu) może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę miejsce zamieszkania skarżącej, organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia jest Prezydent Miasta L. Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta L., na wniosek Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w L., upoważnił pracownika Miejskiego Urzędu Pracy w L. – M. A. do załatwiania w imieniu Prezydenta Miasta L. spraw w trybie administracyjnym, w tym m.in. do wydawania decyzji w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego. Stąd należy uznać, iż decyzja z dnia [...] r. podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez pracownika Miejskiego Urzędu Pracy w L. – inspektor M. A., została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji I instancji. Zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt 2 u. p. z., w sprawach odwołań od decyzji i postanowień wydanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) organem wyższego stopnia jest wojewoda, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji był w sprawie niniejszej Wojewoda [...], który wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], zaskarżoną następnie do sądu. Końcowo, w odniesieniu do wydanej w ramach niniejszej sprawy administracyjnej decyzji z dnia [...] r., należy wyjaśnić, iż wobec wniesienia przez skarżącą odwołania z dnia 29 marca 2011 r., organ odwoławczy nie mógł orzekać w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku wniesienia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast orzekanie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ma on zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Zatem tryb odwoławczy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia, niż organ nadzoru stosujący instytucję stwierdzenia nieważności. Zatem nawet wówczas, gdy są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97 Lex nr 35491). Mając na uwadze powyższe wywody, działania Wojewody [...] polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylającej w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, należy uznać za prawidłowe. Reasumując powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do uchylenia skarżonej decyzji, jak też nie stwierdził przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.