III SA/Lu 133/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatrudnienia J.G. na stanowisku pełniącego obowiązki dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie stwierdza niezgodność z prawem uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2007 Pismem z dnia 19 marca 2010 r. Wojewoda L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę m. in. na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w L. z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie zatrudnienia J. G. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z treścią § 1 uchwały "z dniem 5 marca 2007 r. zatrudnia się Pana J. G. na okres do dnia 4 września 2007 r. w pełnym wymiarze czasu pracy w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. i powierzeniu mu pełnienia obowiązków dyrektora tej jednostki) i przedłużono okres zatrudnienia do dnia 31 marca 2010 r.". W § 2 uchwały określono wysokość i składniki wynagrodzenia J. G. na powierzonym stanowisku. Wojewoda L. wyjaśnił, że w związku ze złożoną w dniu 18 stycznia 2010 r. skargą kwestionującą legalność powołania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., pismem z dnia 11 lutego 2010 r. zwrócił się do Starosty L. o przedłożenie uchwały dotyczącej powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora PCPR w L. celem dokonania analizy jej zgodności z prawem. W dniu 16 lutego 2010 r. do organu nadzoru wpłynęła uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w L. z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie zatrudnienia Pana J. G. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L.. W podstawie prawnej uchwały powołane zostały przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Wojewoda L. wskazał, że oceniając legalność uchwały w sprawie zatrudnienia Dyrektora PCPR, należy mieć na uwadze nie tylko przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, określające ogólne wymagania dla osób sprawujących funkcje kierownicze, ale także regulacje ustawy o pomocy społecznej, która określa przesłanki, jakie musi spełniać osoba pełniąca tą funkcję. Zgodnie z art. 3 ust. 4 obowiązującej w dacie podjęcia uchwały nr [...] ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1593) pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba zatrudniana na podstawie art. 2 pkt 2-4, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: 1) posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: a) na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub b) w służbie cywilnej, lub c) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub d) w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub e) na kierowniczych stanowiskach państwowych oraz 2) posiada wykształcenie wyższe. Zgodnie z art. 122 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 - letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (ust. 1). Ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji (ust. 4). Mocą przywołanego przepisu wprowadzono szczegółowe przesłanki wymagane od osób, które mają pełnić stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. W art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wyjaśnił znaczenie pojęcia "jednostka organizacyjna pomocy społecznej" wskazując, że do jednostek tych zalicza się m. in. powiatowe centrum pomocy rodzinie. Powyższe oznacza, że osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji kierowniczej w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, a więc m.in. w powiatowym centrum pomocy rodzinie, musi posiadać nie tylko co najmniej 2 - letni staż pracy, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, ale musi posiadać także co najmniej 3 - letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że J. G. nie spełnia powyższych wymagań, gdyż nie posiada 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Tym samym osoba wskazana w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu w L., której powierzono pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., bezspornie nie spełnia wymienionych wymogów. Co więcej z analizowanej dokumentacji nie wynika, żeby przed powierzeniem pełnienia obowiązków Dyrektora PCPR G. był zatrudniony w jakiejkolwiek jednostce organizacyjnej pomocy społecznej. Wśród dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań kwalifikacyjnych P. G. znajduje się świadectwo ukończenia Studiów Podyplomowych w zakresie Organizacji Pomocy Społecznej z dnia 30 czerwca 2007 r. Wojewoda L. wskazuje, że z wykładni przepisu art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż studia podyplomowe należy mieć skończone w momencie powołania na stanowisko dyrektora. Rozpoczęcie studiów podyplomowych nie jest równoznaczne z posiadaniem wymaganego wykształcenia. Jak wynika z powyższego w dacie podjęcia uchwały Nr [...] w dniu 26 lutego 2007 r. J. G. nie spełniał żadnego z wymagań wskazanych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym nie mógł on pełnić funkcji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Uchwała podjęta z naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji nieważna. Wojewoda L. zarzucił również, że powierzenie "pełnienia obowiązków" w przypadku stanowiska kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie nie znajduje uzasadnienia prawnego, nie przewidują tego zwłaszcza przepisy ustawy o pomocy społecznej. Określenie "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika (dyrektora) jednostki organizacyjnej pomocy społecznej bezsprzecznie oznacza delegowanie wszystkich funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora). Bez względu na okoliczność, czy następuje obsadzenie stanowiska kierownika danej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w sposób prawem przepisany, czy też chodzi tylko o czasowe "powierzenie pełnienia obowiązków", to wymagania ustawowe względem osoby faktycznie sprawującej kierownictwo muszą być spełnione. Przyjęcie stanowiska Zarządu Powiatu zmierzałoby w istocie do obejścia prawa, gdyż nie ma żadnych podstaw by osoba, której powierzono faktycznie funkcję pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie miała być zwolniona od spełniania wymaganych prawem kwalifikacji. Wojewoda L. przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 127/09, gdzie wskazano, że mimo występującej w administracji publicznej praktyki "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia w prawie, i także na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych nie ma przewidzianej prawem formy powierzania pełnienia obowiązków. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Lu 914/02, niepubl.), w którym stwierdzono, że brak wyróżnienia w ustawie funkcji osoby pełniącej obowiązki dyrektora domu pomocy społecznej prowadzi do uznania, iż ewentualne powierzenie pełnienia obowiązków musi opierać się na stwierdzeniu spełnienia przesłanek wymaganych przez przepisy prawne przy mianowaniu na dyrektora. Podsumowując - działania związane z zatrudnieniem kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, polegające na powierzeniu stanowiska osobie wskazanej lub ustalonej przez Zarząd Powiatu muszą mieć podstawę w przepisie ustawy szczególnej. Wskazane wyżej uchybienie oznacza w ocenie Wojewody L., że zatrudnienie J. G. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. i powierzenie mu pełnienie obowiązków Dyrektora tej jednostki nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym uchwała Zarządu Powiatu w L. Nr [...] z dnia 26 lutego 2007 r. istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, iż uchwała nr [...] jest sprzeczna z prawem a termin do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę w trybie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym upłynął, zaistniała konieczność złożenia skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wskazał, że nie podziela stanowiska zajętego przez Wojewodę w skardze w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał dotyczących zatrudnienia J. G. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. i wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od jej pojęcia. Od podjęcia uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2007 r. upłynął rok. Ponadto z dniem 1 kwietnia 2010 r. uchwała ta nie wywoływała już skutków prawnych w zakresie zatrudnienia, ponieważ J. G. został zatrudniony z dniem 1 kwietnia 2010 roku na stanowisku dyrektora PCPR po przeprowadzeniu naboru i zgodnie z kwalifikacjami, o czym świadczy dołączona uchwała Nr 463/10 Zarządu Powiatu w L. z dnia 30 marca 2010 r. Organ jednocześnie wyjaśnił, że na podjęcie uchwały takiej treści wpłynęły okoliczności dotyczące konieczności zapewnienia ciągłości w zarządzaniu PCPR w L. w sytuacji braku kandydata spełniającego wymogi ustawowe. Wojewoda L. zarzucając naruszenie prawa Zarządowi Powiatu nie wziął pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa uchwała wraz z jej zmianą skutkowała zatrudnieniem J. G. w PCPR w L. na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z linią orzecznictwa Sądu Najwyższego stronom umowy o pracę, na podstawie której rzeczywiście były wykonywane obowiązki i prawa płynące z tej umowy, nie można przypisać działania w celu obejścia ustawy. J. G. przez cały okres obowiązywania przedmiotowych uchwał wykonywał pracę określonego rodzaju za wynagrodzeniem i był pracownikiem w rozumieniu art. 22 Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na uchwałę jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie, choć nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej uchwały, mimo przesłanek ku temu, ze względu na szczególną regulację w tej materii. Zacząć należy od tego, że nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z przywołanym przez Zarząd Powiatu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od jej pojęcia. Zgodnie jednak z art. 82 ust. 2 tejże ustawy - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Ocena zgodności z prawem działania urzędników publicznych nie staje się zbędna, nawet, jeśli skutki nielegalnego działania nie podlegają cofnięciu. W tej sytuacji należy uznać, że sąd administracyjny mimo upływu czasu nie jest ograniczony w możliwości zbadania zgodności uchwały z prawem. Przystępując do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały sąd wziął pod uwagę co następuje: Zarzuty wysuwane przez Wojewodę L. są trafne. Brzmienie przepisu art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest kategoryczne, nie wprowadza żadnych odstępstw w tej materii i wprost z jego sformułowania wynika, że kierownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie może być wyłącznie osoba spełniająca przytoczone warunki. Sąd podziela zastrzeżenia Wojewody L. w tym zakresie. Skoro bowiem J. G. nie spełniał wymogu posiadania 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej, nie mógł pełnić funkcji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L.. Uchwała podjęta z naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodać należy, ze zgodnie z art. 3a obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1593 ze zm.) - nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Ustawa ta wskazywała w kolejnych artykułach przebieg postępowania konkursowego. Zgodnie z art. 2 pkt 4 tejże ustawy przepis ten dotyczy również pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie umowy o pracę. Jak wynika z wyjaśnienia udzielonego na wezwanie sądu przez Wicestarostę L. w piśmie z dnia 12 maja 2010 r. – w 2007 r. nie został przeprowadzony nabór kandydatów na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L.. Tym samym – wbrew twierdzeniom organu zawartemu w odpowiedzi na skargę – zatrudnienie J. G. nastąpiło mimo nie przeprowadzenia naboru w obowiązkowym trybie konkursowym. Jest to kolejny powód, aby stwierdzić niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się też trzeba z Wojewodą L. co do tego, że nie było podstaw do stosowania konstrukcji powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez Wojewodę L. wyroku z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 127/09 – powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd, że odmienna praktyka stosowana w administracji publicznej jest nieprawidłowa i powoduje, że tego rodzaju czynności dotknięte są istotną wadą prawną. Argument podnoszony przez Zarząd Powiatu, iż J. G. istotnie wykonywał powierzoną mu pracę, nie ma znaczenia w sprawie. Sąd nie bada bowiem, czy istotnie doszło do nawiązania umowy o pracę i w jakim trybie, lecz czy uchwała w tej materii była zgodna z wymogami prawa. Nie przesądza to kwestii skuteczności zatrudnienia J. G., bowiem sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania tej kwestii i jest to okoliczność pozostająca całkowicie poza meritum sprawy niniejszej. Podobnie pozbawiony jest znaczenia argument, że Zarząd Powiatu chciał w ten sposób zapewnić ciągłość w zarządzaniu PCPR. Nie jest to okoliczność która zwalniałaby Zarząd z obowiązku zatrudnienia osoby o odpowiednich kwalifikacjach i w odpowiednim trybie, co zostało wyżej wyłożone. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała jest obarczona jest bardzo istotnymi wadami, które skutkują stwierdzeniem jej niezgodności i z prawem, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm). w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2010 nr 28 poz. 146 ze zm.).