III SA/Lu 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Rady Inne z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017/2018 p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., które skierowane zostało do Rady Gminy w C. , P. L., działając m.in. na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) oraz art. 8 § 1 i art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017/2018. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, wynikających z kosztów prowadzenia nadzoru prób technicznych przyłącza. W ocenie prokuratora ustalenie wskazanej opłaty zostało dokonane przez Radę Gminy w C. bez jakiekolwiek podstawy prawnej. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości żadnych opłat związanych z wykonaniem przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Jedynymi obowiązkami o charakterze finansowym osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej jest wybudowanie na własny koszt instalacji prowadzącej do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego oraz zakup urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług (art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 12 ustawy, taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z kolei zbiorowe zaopatrzenie w wodę zdefiniowane jest jako działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy). Tym samym – w ocenie prokuratora – nie sposób uznać, że opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych wynikających z nadzoru prób technicznych przyłącza, mieści się w pojęciu taryfy za wskazane usługi. Wprowadzona opłata dotyczy bowiem czynności technicznych związanych z przyłączeniem instalacji wewnętrznych innych użytkowników do sieci wodociągowej, a nie wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wskazanych usług. W konsekwencji opłata wprowadzona w uchwale Rady Gminy w C. z dnia 30 maja 2017 r. – nie miała podstawy prawnej. Z uchwały tej wynika, że jest ona niczym innym jak ukrytą formą przerzucenia części kosztów podłączenia do sieci wodociągowej na odbiorcę usług. W konsekwencji podniesionych zarzutów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, choć nie sprecyzował, czy chodzi o nieważność całej, czy tylko kwestionowaną część tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że po doręczeniu skargi przeanalizowała ją i na sesji Rady Gminy w dniu 26 stycznia 2018 r. dokonała reasumpcji zaskarżonej uchwały, gdyż podjęła decyzję o wykreśleniu w załączniku Nr 1 i załączniku Nr 2 do uchwały punktów nr 2 każdego z tych załączników, które dotyczyły opłat istotnie wprowadzonych w uchwale bez podstawy prawnej. Tym samym z obrotu prawnego zostały wyeliminowane te postanowienia uchwały, których dotyczy skarga i dlatego – zdaniem organu – stała się ona bezprzedmiotowa, przez co winna zostać oddalona. Na rozprawie prokurator sprecyzował, iż żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ogranicza się do jej części obejmującej punkty 2 załącznika Nr 1 i załącznika Nr 2 do uchwały (protokół rozprawy – k. 27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że skarga nie mogłaby zostać oddalona z przyczyny podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę, nawet wówczas, gdyby doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wnioski skargi sprowadzały się bowiem do żądania prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnej sprzeczności jej dwóch postanowień z obowiązującym prawem. W takiej zaś sytuacji uznając, że zaskarżona uchwała dotknięta była wadami prawnymi, które zostały przez organ przyznane, nawet zmiana takiej uchwały w kwestionowanej części po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem w postępowaniu sądowym, w ogóle nie stanowi o bezzasadności skargi, ani tym bardziej o jej bezprzedmiotowości. Stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w jakiejkolwiek części, to rodzaj sankcji przewidzianej prawem, jako skutek istotnej wadliwości prawnej zaskarżonej uchwały. Skutek ten następuje ex tunc (z mocą wsteczną), a więc od momentu podjęcia uchwały dotkniętej wadliwością (przesłanką nieważności). Natomiast wyeliminowanie przez organ wadliwych postanowień uchwały przez jej zmianę, przed stwierdzeniem ich nieważności, ma jedynie skutek ex nunc (od dokonania takiej zmiany), przez co nie dyskwalifikuje późniejszej możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W pierwszej kolejności wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że wniesienie środka prawnego jakim jest skarga skierowana do sądu administracyjnego na akt organu jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego ograniczone jest – co do zasady – terminem ustawowym. Obowiązujące prawo przewiduje od tej zasady wyjątki, zarówno ze względu na przedmiot zaskarżenia, jak i podmioty uprawnione do wniesienia skargi. W konsekwencji, istotę w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy stanowiło przesądzenie zagadnienia, czy wniesienie skargi sądowoadministracyjnej przez prokuratora w tej sprawie ograniczone było ustawowym terminem, czy też nie. Kwestia ta okazała się kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy i doprowadziła do wniosku, że skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu, ponieważ wniesiona została po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Trzeba zwrócić uwagę, że zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia 30 maja 2017 r. Rada Gminy C. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.) – zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych w wysokościach wskazanych w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały, które obowiązują przez okres 1 roku, od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. (§ 1 i § 2 uchwały). W pkt 2 załącznika Nr 1 ustalono opłatę w wysokości 110 zł (netto) za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, wynikającą z kosztów przeprowadzenia nadzoru prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, a w pkt 2 załącznika Nr 2 ustalono stawkę opłaty w wysokości 90 zł (netto) za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 6 uchwały). Zaskarżona uchwała została wprawdzie we wskazanej wyżej części rzeczywiście zmieniona na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 26 stycznia 2018 r., a więc po wniesieniu skargi przez prokuratora, ale przed jej rozpoznaniem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jednakże okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, o czym była już mowa. Prokurator w ogóle nie dostrzegł natomiast problemu zachowania ustawowego terminu do wniesienia skargi i choć tego w skardze wyraźnie nie sformułował, to z jej treści wynika, że stanął na stanowisku, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przez co skarga nie była ograniczona w zakresie przedmiotu zaskarżenia żadnym ustawowym terminem. Tymczasem wbrew takiemu stanowisku prokuratora stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie "prawa miejscowego" oznacza prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała może zostać uznana za akt prawa miejscowego, jeśli spełnia określone warunki, a mianowicie musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Rzeczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano w przeszłości pogląd, że uchwała rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). W późniejszej jednak judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz sygn. akt II OSK 255/07 oraz postanowieniach: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16, z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18, z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18 i z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18, wyrażono jasne stanowisko, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy – nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Wyjaśniono w tych orzeczeniach, że uchwała taka nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie posiada uprawnienia do określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 ustawy), kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęciach uchwały, to przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś przypadku, taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono również, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miast), w drodze uchwały zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z tego rodzaju przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają zaś charakter cywilnoprawny. Charakter zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków, która nie stanowi aktu prawa miejscowego, ma zaś istotne znaczenie z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi. W tym zakresie wymaga zaakcentowania, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dokonano zmiany m.in. przepisu art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), normującego termin wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym termin do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zmiana ta weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej). Jednakże na mocy art. 17 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepis art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się jedynie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Oznacza to, że skoro w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała Rady Gminy C. z dnia 30 maja 2017 r., która weszła w życie z dniem jej podjęcia, to kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należało oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a., przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W takiej więc sytuacji, skoro zaskarżona uchwała nie stanowiła akt prawa miejscowego, prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zachować określony w art. 53 § 3 p.p.s.a. termin sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (30 maja 2017 r.), to termin sześciu miesięcy na wniesienie skargi upłynął z dniem 30 listopada 2017 r. Tymczasem termin ten nie został zachowany, ponieważ prokurator wniósł skargę dopiero pismem z dnia 9 stycznia 2018 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. W konsekwencji skarga jest spóźniona i jako złożona po terminie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na wskazanej podstawie prawnej, o czym orzekł w postanowieniu.