III SA/Lu 144/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Komisji Zakładowej [...] Muzeum [...] w C. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Muzeum [...] postanawia: odrzucić skargę Aktem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 68 Kodeksu pracy, art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.) powołał z dniem [...] lutego 2005 r. L.T. na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w C. W dniu 28 lutego 2005 r. Komisja Zakładowa [...] Muzeum [...] w C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2005 r. o powierzeniu stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w C. L.T.. W skardze strona skarżąca aktowi powołania zarzuciła: 1) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie instytucji kultury (Dz. U. nr 154, poz. 1629) przez wadliwe przeprowadzenie w dniu [...] listopada 2004 r. konkursu na Dyrektora Muzeum [...] w C., 2) nieuwzględnienie opinii strony skarżącej bez podania przyczyn. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy, może zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Zatem przedmiotem zaskarżenia może być tylko uchwała lub zarządzenie. Ustawodawca nakazuje stosowanie formy zarządzenia jako prawnej formy działania w enumeratywnie wymienionych wypadkach (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Prezydenta Miasta aktu powołania L.T. na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w C. nie można zaliczyć ani do zarządzeń w sensie materialnym, ani do innych aktów z zakresu administracji publicznej. Jest to zdecydowanie akt z zakresu prawa pracy, który prowadzi do nawiązania stosunku pracy. Prezydent Miasta ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż strona skarżąca nie wezwała zgodnie z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przed wniesieniem skargi do sądu – organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Komisji Zakładowej [...] Muzeum [...] w C. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2005 r. o powołaniu L.T. na stanowisko dyrektora Muzeum [...], z uwagi na to, że została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może być rozpatrzona merytorycznie. Skarga taka jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i podlega odrzuceniu. Na wstępie należy poddać ocenie kwestię właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie powołania dyrektora instytucji kultury przez prezydenta miasta, tj. fakt, czy takie powołanie jest aktem administracyjnym zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść wyłącznie na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej będący uchwałą lub zarządzeniem. W świetle ustawy o samorządzie gminnym wydawanie uchwał należy do wyłącznej kompetencji rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego (art. 14, art. 18 i in. ustawy o samorządzie gminnym). Formę zarządzenia ustawodawca przewidział dla dokonywania przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta): 1) powołania i odwołania zastępcy lub zastępców i określenia ich liczby (art. 26a ust. 1 cyt. ustawy), 2) zarządzania ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych w trybie art. 31b ust. 1, 3) określania regulaminu organizacyjnego urzędu gminy (art. 33 ust. 2), 4) wydawania przepisów porządkowych w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 41 ust. 2), 5) wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta nie można zaliczyć do żadnego z wyżej wymienionych przypadków. Abstrahując jednak od formy działania w przedmiotowej sprawie przez organ samorządu terytorialnego, w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. akt administracyjny organu samorządu terytorialnego będzie podlegał kognicji sądu administracyjnego pod warunkiem wydania go przez organ samorządu terytorialnego oraz przynależności do "zakresu administracji publicznej". Zaskarżony akt powołania L.T. na stanowisko dyrektora muzeum wydano na podstawie art. 68 Kodeksu pracy oraz art. 15 ust. 1 i 3 (błędnie podana podstawa prawna, prawidłowo: art. 15 ust. 1 i 2) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zatem powołanie dokonywane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy z dyrektorami instytucji kultury. Muzeum [...] w C. jest samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest Prezydent Miasta (art. 2, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 14a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; Dz. U. nr 114, poz. 493 ze zm.). W myśl art. 15 ust. 1 cyt. ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, przy czym w przypadku powoływania dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem do właściwości organu wykonawczego gminy, jakim jest prezydent miasta, należy zatrudnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wnioskując z powyższego, sąd stanął na stanowisku, że akt powołania L.T. z dnia [...] stycznia 2005 r. przez Prezydenta Miasta na stanowisko dyrektora Muzeum w C. należy uznać za akt organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej charakteryzujący się skutkami z zakresu prawa pracy. Jako akt z zakresu administracji publicznej podlega on zaskarżeniu do sadu administracyjnego, jednakże nie w przedmiocie skutków z zakresu prawa pracy podlegających właściwości sądu powszechnego. Za poglądem, iż akt powołania dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu administracyjnego przemawia również zasada ochrony obiektywnego porządku prawnego oraz kontroli czynności administracji publicznej. Odmawiając bowiem owemu aktowi wydawanemu przez organ samorządu terytorialnego przymiotu aktu z zakresu administracji publicznej, pozostawiono by ów akt bez kontroli sądowej sądów właściwych w sprawach kontroli działalności publicznej. W ocenie sądu sprawa ze skargi na akt powołania dyrektora instytucji kultury wydany przez organ samorządu terytorialnego podlega kognicji sądu administracyjnego. Idąc dalej, podkreślić należy, że warunkiem poddania kontroli merytorycznej aktu administracyjnego przez sąd administracyjny jest skuteczne zaskarżenie owego aktu do sądu, co oznacza między innymi wniesienie skargi na ów akt przez uprawniony do tego przepisami prawa podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie § 2 powołanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W związku z brzmieniem powołanego przepisu wyróżnia się dwie grupy podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Do pierwszej grupy zalicza się te, którym uprawnienie to przysługuje w celu ochrony ich naruszonego interesu prawnego. Drugą grupę podmiotów stanowią te, których uprawnienie do wniesienia skargi zostało przyznane w celu obrony cudzych spraw, ze względu na konieczność ochrony porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest wkroczeniem w sferę prawną określonego podmiotu. Interes prawny lub uprawnienie, ich charakter i zakres wytyczają przepisy prawa materialnego, co zgodnie podkreśla orzecznictwo sądowe. W niniejszej sprawie skargę na akt powołania dyrektora Muzeum [...] w C. z dnia [...] stycznia 2005 r. wniosła Komisja Zakładowa [...] Muzeum [...] w C. Zaskarżony akt powołania nie dotyczy sfery interesu prawnego związku zawodowego. Związek zawodowy nie występuje w sprawie jako organ działający w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego lub uprawniony na podstawie innych ustaw do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, lecz jako instytucja uprawniona do ochrony interesów pracowników w zakresie stosunku pracy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 79, poz. 854 ze zm.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników, bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, kontrolują przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 4, art. 7, art. 8 ustawy o związkach zawodowych). Ani z powyżej przytoczonych przepisów ogólnych ustawy o związkach zawodowych, ani z innych przepisów tej ustawy nie można wywnioskować legitymacji związków zawodowych do zaskarżania aktów organów administracji publicznej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz samą istotę zakresu wynikających z przepisów ogólnych cyt. ustawy zadań związków zawodowych, należy stwierdzić, że związki zawodowe są uprawnione do reprezentowania pracowników i kontrolowania przestrzegania przepisów prawa dotyczących interesów pracowników, ale odnośnie spraw z zakresu stosunków pracy. Z powyższego wynika, że w sprawie aktu powołania dyrektora instytucji kultury jako aktu z zakresu administracji publicznej przyznanie związkowi zawodowemu jako organizacji powołanej do ochrony interesów pracowników w zakresie prawa pracy byłoby zbyt szeroką interpretacją przepisów ustawy o związkach zawodowych. Traktując powołanie dyrektora instytucji kultury przez organ samorządu terytorialnego jako akt z zakresu administracji publicznej charakteryzujący się skutkami z zakresu prawa pracy, należy stwierdzić, że związek zawodowy nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu owego aktu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tym samym skarga jest niedopuszczalna jako złożona przez podmiot nie mający legitymacji do złożenia skargi. Ubocznie należy podnieść, że nie spełniony został również warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidziany w art. 52 § 1 w związku z § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wymogu wezwania nie ograniczono żadnym terminem, jednakże z przepisu wynika jednoznacznie, że powinno zostać ono dokonane przed wniesieniem skargi do sądu oraz po wydaniu zaskarżonego aktu przez organ. W przedmiotowej sprawie z pisma procesowego przedłożonego sądowi w dniu ... wynika, że Prezydent Miasta został wezwany do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia ..., tj. przed datą wydania aktu powołania L.T. na dyrektora Muzeum [...] w C. ([...] stycznia 2005 r.). Warunek uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięci naruszenia prawa nie został zatem spełniony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.