III SA/Lu 16/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2010 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2010 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego M. D. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zaświadczeniem z dnia 23 marca 2004 r. wydanym na wniosek P. D. o wpis do ewidencji producentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nadał wnioskodawcy numer identyfikacyjny: [...]. Z kolei w dniu 26 marca 2004 r. organ na wniosek jego żony M. D. o wpis do ewidencji producentów nadał jej także odrębny numer identyfikacyjny: [...], potwierdzony wydanym zaświadczeniem. W związku z wykryciem błędów formalnych we wnioskach złożonych przez małż. D. o wpis do ewidencji producentów oraz koniecznością wyjaśnienia kwestii wejścia przez nich w posiadanie dwóch numerów identyfikacyjnych w systemie ewidencji producentów, organ wystosował w dniu 12 lutego 2010 r. do M. D. i P. D. wezwanie do złożenia wyjaśnień, informując ich o naruszeniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą o ewidencji producentów). W odpowiedzi na wezwanie oboje wnioskodawcy złożyli wyjaśnienia odnośnie ich małżeńskiego ustroju majątkowego oraz o braku zgody współmałżonka na wpis do ewidencji producentów. W dniu 22 marca 2010 r. małżonkowie P. i M. D. stawili się w Biurze Powiatowym ARiMR i oświadczyli do protokołu, że posiadają dwa odrębne gospodarstwa rolne, które prowadzą osobno. W tych okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 11 sierpnia 2010 r. wydał decyzję odmawiającą M. D. wpisu do ewidencji producentów oraz nadania jej numeru identyfikacyjnego. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Rozpatrując odwołanie skarżącej od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, że organ I instancji nadając skarżącej numer w ewidencji producentów opierał się na informacjach podanych przez wnioskodawców we wniosku o wpis do ewidencji producentów, bez możliwości weryfikacji ich prawidłowości. Ponadto w świetle ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, wpis do ewidencji producentów oraz nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną organu I instancji. Dokonanie tej czynności następuje, gdy producent rolny spełnia warunki przewidziane w ustawie, a więc winno być poprzedzone stosowną weryfikacją wniosku o wpis do ewidencji producentów. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że M. D. oraz P. D. są małżeństwem i prowadzą dwa odrębne gospodarstwa rolne. Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W tym przypadku do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników. W ocenie organu odwoławczego w przypadku wniosku o wpis do ewidencji producentów złożonego przez osobę fizyczną, istotny jest sam fakt pozostawania w związku małżeńskim, który – w celu uzyskania numeru ewidencyjnego przez jednego z nich – obliguje do uzyskania zgody współmałżonka na wpis do ewidencji producentów. M. D. takiej zgody męża P. D. nie uzyskała, w związku z tym nie spełniła wszystkich wymagań nałożonych przez ustawodawcę na osobę fizyczną składającą wniosek o wpis do ewidencji producentów. Małżonkowie (bez względu na ich małżeński ustrój majątkowy) mogą otrzymać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego, czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy też nie. Ustawodawca nie zróżnicował bowiem sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie i ekonomicznie. Rozstrzygającym w tej materii jest fakt istnienia związku małżeńskiego. Przepis art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie odwołuje się w swojej regulacji do stosunków majątkowych istniejących pomiędzy małżonkami. W skardze od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR skarżąca M. D. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepisy wskazanej ustawy nie przewidują domniemania współposiadania gospodarstwa rolnego przez małżonków. O posiadaniu lub współposiadaniu decydują ustalenia faktyczne. W ocenie skarżącej obowiązek wyrażenia zgody na wpis przez innego współposiadacza (z co najmniej dwóch współposiadaczy gospodarstwa rolnego), istnieje tylko w sytuacji, gdy faktycznie ma miejsce współposiadanie gospodarstwa rolnego. Tam, gdzie nie ma innych współposiadaczy nie ma adresata (gdyż nie istnieje), który mógłby wyrazić zgodę na wpis innego (rzekomego) współposiadacza. Brak jest zatem podstaw do różnicowania wymogów względem położenia małżonków oraz wymogów względem położenia innych podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego w taki sposób, aby wymóg współposiadania stosować jedynie do innych podmiotów, zaś w stosunku do małżonków wymóg współposiadania pomijać. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wnioski skargi. Wniósł przede wszystkim o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na błędne zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów jako podstawy prawnej wydania decyzji, alternatywnie zaś wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisu art. 12 ust. 4 i 6 oraz art. 3 pkt 1 i 1a ustawy o ewidencji producentów (protokół rozprawy – k. 35). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że dokonana przez skarżącą wykładnia przepisów art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w sytuacji małżeńskiej rozdzielności majątkowej można złożyć więcej niż jeden wniosek o wpis do ewidencji i uzyskać więcej niż jeden numer identyfikacyjny, mianowicie: z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego stanowiącego majątek odrębny małżonka, z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego będącego majątkiem wspólnym małżonków, z tytułu indywidualnej działalności rolniczej zarejestrowanej na podstawie odrębnych przepisów oraz z tytułu innego współposiadania gospodarstwa rolnego na podstawie, np. umowy spółki. Jednakże ustawodawca określił w treści art. 12 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, że "wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny". Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał to stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, przede wszystkim w odniesieniu do jej wniosków sprecyzowanych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...]. Nie budzi wątpliwości prawnych zagadnienie, że w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), organ dokonuje stosownego wpisu do ewidencji producentów i nadaje wnioskodawcy numer identyfikacyjny w drodze czynności materialno-technicznej. W tym zakresie organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Wydaje ją tylko w sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, kiedy wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Przepis art. 12 ust. 1 określa, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny. Kiedy, komu i na jakich warunkach nadaje się taki numer wyjaśniają dalsze przepisy ustawy (art. 12 ust. 2-6). Z akt sprawy wynika, że skarżąca M. D. jest producentem rolnym i od 2004 r. jest wpisana do ewidencji producentów oraz posiada indywidualny numer identyfikacyjny. Organ uznał, że dokonany wówczas wpis do ewidencji producentów jest wadliwy, bowiem nie zachodzi przewidziany ustawą w art. 12 ust. 4 warunek, upoważniający do dokonania przedmiotowego wpisu i nadania M. D. numeru identyfikacyjnego. Z argumentacji organu wynika, że mąż skarżącej nie wyraża na to zgody, przez co nie jest spełniona przesłanka z art. 12 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny, a uzyskuje go ten ze współmałżonków, co do którego drugi współmałżonek wyraził pisemną zgodę. W tych okolicznościach organ przyjął, że niezależnie od małżeńskiego ustroju majątkowego obowiązującego małżonków, M. D. nie może figurować w ewidencji producentów rolnych i zachodzą podstawy do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej – na mocy przepisu art. 13 ust.1 komentowanej ustawy oraz art. 104 k.p.a. – odmawiającej dokonania wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Organ ma rację twierdząc, że posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez współmałżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, także jako majątek odrębny, do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Zgodzić się także należy z poglądem organu, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego tylko jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków. Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA – z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. II GSK 23/09 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. II GSK 1092/08). Zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest jednak obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do decyzyjnego orzekania przez organ w kwestii wyeliminowania błędnego (wadliwego) wpisu do ewidencji producentów i nadania skarżącej M. D. numeru identyfikacyjnego. Nie wyklucza to jednak możliwości podjęcia przez organ czynności zmierzających do skutecznej weryfikacji takiego wpisu. Jak wyżej wyjaśniono, organ dokonuje wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego w drodze czynności materialno-technicznej. Okoliczność tę przyznaje sam organ, czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W tych warunkach działania organu powinny się ograniczyć jedynie do wykreślenia skarżącej z ewidencji producentów i anulowania czynności związanej z nadaniem jej numeru ewidencyjnego. Taki tryb postępowania jest prawidłowy i ma uzasadnienie w świetle stanowiska, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. II GSK 802/09, wydanym w sprawie, w której organ administracyjny przyjął, że w drodze czynności materialno-technicznej należy usunąć dotychczasowy wpis, zawiadamiając stronę o wykreśleniu jej z ewidencji producentów oraz o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego. Okoliczności fatyczne rozpoznawanej sprawy wskazują, że skarżąca nie złożyła kolejnego wniosku w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i nadania jej numeru identyfikacyjnego (skarżąca posiada go już od 2004 r.), a to oznacza, po pierwsze, że nie wchodzi w grę przesłanka z art. 13 ust. 1 omawianej ustawy, upoważniająca organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy dokonania wpisu, po drugie zaś, iż brak normatywnej podstawy do orzekania w drodze decyzji o usunięciu wpisu – bo taki ma być skutek decyzji organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2010 r. wydanej w celu wyeliminowania czynności materialno-technicznej dokonanej w 2004 r. Wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek (art. 11 ust. 1 w/w ustawy). Przepis ten w powiązaniu z dyspozycją art. 13 ust. 1 wskazuje, że organ władny jest na podstawie wniosku producenta dokonać jego wpisu do ewidencji producentów, ale nie może w trybie tego ostatniego przepisu, na podstawie tego samego wniosku – tak jak w rozpoznawanej sprawie – załatwić sprawy decyzją o odmowie wpisania skarżącej do tejże ewidencji z tego powodu, że P. D. nie wyraża zgody na nadanie współmałżonkowi numeru identyfikacyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem naruszającym prawo w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nie z przyczyn podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej i prezentowanej przez niego argumentacji, że M. D. jest producentem rolnym i słusznie wpisano ją do ewidencji producentów oraz nadano jej numer ewidencyjny, a wobec tego organ nie ma prawa do wydania w tej sprawie niekorzystnej dla skarżącej decyzji. W tym stanie rzeczy należało w ocenie Sądu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a") oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania, wobec niezłożenia w toku postępowania sądowego, aż do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a., co skutkowało utratą przez skarżącą uprawnienia do żądania zwrotu kosztów. Przy ponownej weryfikacji zasadności dokonanego w 2004 r. wadliwego wpisu do ewidencji producentów i nadania skarżącej M. D. numeru identyfikacyjnego – wobec braku materialnoprawnej przesłanki do uwzględnienie złożonego wówczas przez skarżącą wniosku z powodu braku zgody współmałżonka na nadanie numeru identyfikacyjnego – organ będzie miał na uwadze, iż podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wykreśleniu z ewidencji producentów wpisu odnoszącego się do M. D. wiąże się z koniecznością zapewnienia jej możliwości obrony jej interesów, łącznie z prawem wniesienia skargi sądowej. Zatem skarżąca powinna być informowana nie tylko o wykreśleniu wpisu i anulowaniu nadanego jej numeru identyfikacyjnego, ale również o prawnej możliwości kwestionowania takiej czynności organu i żądania przeprowadzenia jej kontroli przez sąd administracyjny.