II GSK 802/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 131/09 w sprawie ze skargi J. M. na czynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. 2. zasądza od J. M. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził bezskuteczność wykreślenia J. M. z ewidencji producentów oraz anulowania numeru ewidencyjnego [...] oraz (w pkt. 2) stwierdził, że zaskarżona czynność nie może być wykonana. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego zawiadomił J. M. o wykreśleniu z ewidencji producentów oraz o anulowaniu nadanego jej numeru ewidencyjnego. W uzasadnieniu podał, że wskutek złożonego przez nią w dniu 26 lutego 2008 r. wniosku została wpisana do ewidencji producentów w dniu 28 lutego 2008 r. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono jednak, że w ewidencji producentów figuruje jej mąż – M. F. M., a strona wyraziła zgodę na wpis męża do ewidencji. Stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Zdaniem organu, ustawa nie dopuszcza odmiennego traktowania małżonków w zależności od istnienia wspólności majątkowej małżeńskiej lub jej braku, przy wpisie do ewidencji. Dokonanie na rzecz skarżącej darowizny gruntów przez męża, a także późniejsze nabycie do majątku odrębnego innych nieruchomości gruntowych nie ma wpływu na powstanie uprawnienia do uzyskania odrębnego od męża numeru identyfikacyjnego. W ocenie organu, skoro wpis do ewidencji nie nastąpił w wyniku wydania decyzji administracyjnej, bo jest tylko czynnością materialno- techniczną, to i wykreślenie z tego rejestru jest taką samą czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wykreśleniu jej z ewidencji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ – w piśmie z dnia 14 maja 2008 r. oznaczonym jako "odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" – podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że jest związany przepisami ustawy o krajowym systemie producentów, a zwłaszcza art. 12 ust. 4, w którym zawarto ograniczenie w nadawaniu numerów identyfikacyjnych poprzez zapis, iż w przypadku małżonków oraz współposiadaczy gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Zapis ustawowy nie nakłada na organ obowiązku ustalania istnienia odrębnych gospodarstw rolnych pod względem statusu własnościowego, faktycznego posiadania, wyodrębnienia organizacyjnego i gospodarczego oraz umiejscowienia gruntów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podjęcie zaskarżonej czynności poprzedzone zostało wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowienia z dnia 2 kwietnia 2008 r., nr 0028-002/2008 o wznowieniu z urzędu na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie wydania J. M. zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia. Została ona zakończona poprzez wykonanie czynności o charakterze materialno - technicznym, polegającej na dokonaniu wpisu skarżącej do ewidencji producentów i nadaniu jej stosownego numeru ewidencyjnego. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, tryby nadzwyczajne takie jak wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.), uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 154-162 k.p.a.) nie mają zastosowania. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji chcąc wyjaśnić sytuację do jakiej doszło - wpisanie do ewidencji producentów i nadanie numeru ewidencyjnego każdemu z małżonków osobna - winien był wszcząć postępowanie administracyjne zwykłe, uprzedzając strony tego postępowania, iż ma ono na celu wykreślenie J. M. z ewidencji. Sąd I instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej czynności materialno - technicznej jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 12 ust. 4 i ust. 6 tej ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny i to temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W tym przypadku do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka albo współposiadacza gospodarstwa rolnego. Według Sądu I instancji, od wynikającej z powyżej zacytowanego przepisu reguły są wyjątki. Wiążą się one z pojęciem gospodarstwa rolnego i jego definicją zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1). W punkcie I tego Załącznika gospodarstwo rolne określono jako samodzielnie zarządzaną oraz technicznie i ekonomicznie samodzielną jednostkę wytwarzającą produkty rolne, które może także dodatkowo dostarczać inne nierolnicze produkty i usługi. W pkt II Załącznika wyszczególniono kryteria definiujące gospodarstwo rolne. Są to: produkcje produktów rolnych; samodzielne zarządzanie, które uznaje się za samodzielne, nawet jeśli jest prowadzone przez działające wspólnie dwie osoby lub więcej; samodzielność techniczna i ekonomiczna, której ogólnym przejawem jest wspólne użytkowanie siły roboczej i środków produkcji (maszyn, budynków lub ziemi itd.). W pkt II 2.1 objaśniono, że za jedno samodzielne gospodarstwo uważane jest gospodarstwo nawet podzielone między dwie lub więcej osób ze względów podatkowych lub innych, ale ciągle posiadające jeden zarząd (jednego wspólnego zarządcę) i które z tego względu można uważać za jedną jednostkę ekonomiczną. Dwa lub więcej oddzielnych i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, uważa się za jednego gospodarstwo, jeśli mają obecnie wspólnego zarządcę lub też wykorzystują tę samą siłę roboczą i urządzenia. Małżonków lub bliskich członków rodziny wspólnie posiadających lub dzierżawiących gospodarstwo należy normalnie uważać za posiadaczy jednego niezależnego gospodarstwa zarządzanego przez jednego posiadacza. Zdaniem Sądu I instancji, z powołanych przepisów objaśniających można wyprowadzić tezę, że małżonkom można nadać osobne numery identyfikacyjne, jeżeli istnieje między nimi rozdzielność majątkowa w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i w ramach tej rozdzielności małżonkowie prowadzą dwa odrębne gospodarstwa rolne, przy czym każde z nich jest samodzielne pod względem technicznym i ekonomicznym oraz jeśli prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, stanowiące majątek odrębny każdego z małżonków. Sąd I instancji wskazał, że nie zostały rozpatrzone także dokumenty, które strona załączyła do sprawy, takie jak umowa notarialna o rozdzielności majątkowej małżeńskiej z dnia 26 września 2007 r., umowa kupna gruntów rolnych przez skarżącą z dnia 7 stycznia 2008 r., protokół przetargu na dzierżawę nieruchomości rolnej z dnia 18 marca 2008 r. Sąd nie uznał jako trafnego poglądu co do tego, że w każdym przypadku, niezależnie od istniejących stosunków majątkowych i faktycznego prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych, małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Świadczy o tym zarówno treść przytoczonych definicji gospodarstwa rolnego, jak i przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące stosunków majątkowych między małżonkami, które pozwalają na zachowanie pełnej samodzielności co do zarządu majątkiem odrębnym. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez przyjęcie, że na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o takie dokumenty jak: umowa notarialna o rozdzielności majątkowej małżeńskiej, umowa kupna gruntów rolnych, protokół przetargu na dzierżawę nieruchomości rolnej, których ten przepis prawa nie wymaga w przypadku złożenia wniosku wpis do ewidencji przez jedno z małżonków wraz ze zgodą drugiego, a które w dodatku zostały złożone po czasie. Organ zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie wymaga, aby w sprawie ustalenia dopuszczalności pozostawienia wpisu J. M. w ewidencji producentów, organ rozpatrzył sprawę w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty, a także inne dowody dopuszczalne w toku postępowania administracyjnego, czy składniki majątków odrębnych małżonków M. można uznać za odrębne gospodarstwa rolne w rozumieniu przytoczonych uprzednio definicji. W uzasadnieniu organ zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia o wznowieniu z urzędu na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 k.p.a. postępowania w przedmiocie wydania J. M. zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Wprawdzie podstawa prawna tego postanowienia jest wadliwa, ale z treści postanowienia wynika poinformowanie strony o wszczęciu postępowania mającego na celu weryfikację jej wpisu do ewidencji producentów. Wpisanie wnioskodawcy do ewidencji producentów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest zgodnie uznawane za czynność materialno-techniczną. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 i ust. 6 cyt. ustawy małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer zostaje nadany temu z małżonków, co do którego drugi współmałżonek wyraził zgodę. Zasada nadawania jednego numeru identyfikacyjnego małżonkom ma przeciwdziałać ubieganiu się przez nich o płatność z kilku systemów pomocowych na podstawie oddzielnie składanych wniosków. Skoro zatem ujawniły się okoliczności wskazujące na rejestrację producenta pomimo braku wymaganych przesłanek, konieczne stało się wyeliminowanie tej wadliwej czynności z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd kasacyjny uznaje za słuszny zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Przynależność producenta rolnego w programach pomocowych w ramach Unii Europejskiej nie jest obligatoryjna. Uczestnictwo omawianych programach wymaga zawsze akceptacji ze strony zainteresowanego producenta rolnego. Może to nastąpić w formie, czy to poprzez złożenie przez rolnika odpowiedniego wniosku o wpis do ewidencji producentów, czy też pozostawania w związku małżeńskim z osobą, która ma przyznane takie prawo. Jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem programów pomocowych, choćby w wyniku pozostawania w związku małżeńskim z osobą, która ma przyznane wspomniane prawo, kwestię statusu producenta rolnego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące w tej mierze przepisy prawa europejskiego i krajowego. Kwestia wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego, a to dla celów ubiegania się producenta rolnego o świadczenia objęte programami pomocowymi przewidzianymi w Unii Europejskiej normowana jest zasadniczo bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa publicznego. Przepisy prawa prywatnego mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, jeżeli wyraźnie tak stanowiłby odpowiedni przepis regulujący kwestie związane z przynależnością rolnika w omawianych programach pomocowych, mający charakter normy prawa publicznego (por. wyroki NSA: z 8 lipca 2009r. sygn. akt II GSK 1092/08; z 27 sierpnia 2009r. sygn. akt II GSK 23/09). Organy trafnie przyjęły, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego małżonków. Posiadanie nawet odrębnego gospodarstwa rolnego ze strony małżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów rolnych i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, jako jego majątek odrębny, do dokonania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i nadania mu odrębnego od drugiego małżonka numeru identyfikacyjnego. Prawidłowo zatem organy wykreśliły skarżącą z ewidencji producentów oraz anulowały nadany jej wcześniej numer indentyfikacyjny. Brak jest bowiem przepisu prawa publicznego, który pozwalałby na nadanie osobnych numerów identyfikacyjnych małżonkom, którzy prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, stanowiące majątek odrębny każdego z nich. Zasadą jest bowiem, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach pomocowych obejmują również drugiego małżonka rolnika wspólnie prowadzącego gospodarstwo rolne. Widoczne to jest najbardziej w kwestiach socjalnych. I tak, małżonkowie mogą otrzymać tylko jedną, wspólną rentę strukturalną z tytułu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Co więcej współmałżonek producenta rolnego, który jest adresatem decyzji przyznającej rentę strukturalną, obowiązany jest przekazać następcy posiadane gospodarstwo rolne (por. § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie mąż skarżącej został zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów i został mu nadany numer ewidencyjny. Skarżąca wyraziła zgodę na wpis małżonka do ewidencji. W tej sytuacji kwestie zwiane z rodzajem ustroju majątkowego obowiązującego małżonków i posiadaniem oddzielnych gospodarstw rolnych, samodzielnych pod względem technicznym i ekonomicznym, nie mają zasadniczego znaczenia dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia przepisu procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazując organom badać te okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na marginesie należy wskazać, nie wychodząc poza granice skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć, czy organy zastosowały prawidłowy tryb wykreślenia strony z ewidencji producentów. Organ podniósł ten problem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, nie formułując zarazem zarzutu kasacyjnego w petitum skargi kasacyjnej. Natomiast Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał jedynie, że organ administracji chcąc wyjaśnić sytuację do jakiej doszło - wpisanie do ewidencji producentów i nadanie numeru ewidencyjnego każdemu z małżonków z osobna – winien był wszcząć postępowanie administracyjne zwykłe, uprzedzając strony tego postępowania, iż ma ono na celu wykreślenie skarżacej z ewidencji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.