III SA/Lu 175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2010 r. S. sp. z o.o. w W. złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zawierające również wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. , Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. P. odmówił zawieszenia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia spółki S. z W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P.j utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2011 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy podnosił, że strona jako powód zawieszenia wskazuje skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10, przedstawił następujące pytanie: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych". Strona podkreśla, że odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zawieszonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10, ma oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w B. P., nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Brak jest bowiem zależności między rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym, a złożonym przez WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10 o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości (UE). Wystąpienie z powołanym powyżej pytaniem prejudycjalnym nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym występującym w tej konkretnej sprawie, podlegającym rozpatrzeniu przez inny organ lub sąd i by wystąpienie tej okoliczności wpływało na możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie. Zdaniem organu jest on zobowiązany do stosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie wydania rozstrzygnięcia. W zaistniałej sytuacji organ podatkowy jest w stanie samodzielnie dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy dla jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Ustawa o grach hazardowych jest źródłem prawa, w tym jej przepis art. 138 ust. 1 dotyczący zakazu przedłużania zezwoleń, organ jest obowiązany do jego stosowania. Dyrektor Izby Celnej podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie może być zastosowany w sprawie niniejszej, organ przywołał również szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących stosowania przez organy administracji art. 201 § 1 pkt 2. W kontekście tych rozważań organ drugoinstancyjny stwierdził, iż instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w powyższym przepisie winna być stosowana jedynie w przypadkach gdy organ nie jest w stanie zebrać całości materiału dowodowego, gdyż dalsze czynności wymagają rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd lub innych przypadkach wymienionych w powołanym artykule. Przypomniał również w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji o treści art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji. Ustawodawca zatem przewiduje możliwość ochrony interesów strony w sytuacji, gdy orzeczenie TS (UE) będzie mogło wywołać wydanie innej decyzji, niż została podjęta. Nie zachodzi więc, obawa co do tego, że zakończenie sprawy podatkowej uniemożliwi stronie tego postępowania powoływanie się na wydane później orzeczenie TS, a przez to naruszenie jej praw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego orzeczenia tego samego organu, wydanego w pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia: 1. naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wyrażające się w odmowie zastosowania tego przepisu, mimo iż w okolicznościach sprawy jego zastosowanie było obligatoryjne; 2. dodatkowo również, rażące naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 ustawy Ordynacja podatkowa, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, polegające na pominięciu, w sentencji zaskarżonego orzeczenia, jego materialnej podstawy prawnej, czym skutecznie utrudniono kontrolę wydanego rozstrzygnięcia, zmuszając stronę oraz sąd administracyjny do poszukiwania tej podstawy w uzasadnieniu orzeczenia oraz w aktach sprawy; 3. naruszenie procedury, to jest art. 120, 121 i 122 Ordynacji podatkowej w związku z art. 201 § 3 tej samej ustawy, co ma postać wydania merytorycznego orzeczenia (decyzji) w sprawie sygn. [...], mimo iż do daty wydania tego orzeczenia nie zakończyło się jeszcze prawomocnie niniejsze, incydentalne postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego, zainicjowane wnioskiem strony zawartym w odwołaniu od decyzji I instancji. Działaniem tym faktycznie pozbawiono stronę prawa do sądowej weryfikacji sposobu rozstrzygnięcia zagadnień proceduralnych, powstałych w toku postępowania odwoławczego, gdyż kończąc decyzją postępowanie odwoławcze organ celny faktycznie pozbawił sąd administracyjny możliwości dokonania ewentualnej korekty wadliwości proceduralnej w toku tego zakończonego już postępowania, której to korekty strona domaga się niniejszą skargą; 4. ponadto, naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa, polegające na wydaniu (podpisaniu) orzeczenia w niniejszej sprawie przez pracownika organu celnego, młodszego inspektora celnego J. S., który mocą wskazanego przepisu podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w całym postępowaniu odwoławczym prowadzonym pod sygn. [...], a więc także w jego wątkach incydentalnych, gdyż orzekał już w tej samej sprawie wcześniej, to jest wydal (podpisał) merytoryczną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w postępowaniu w I instancji (sygn. [...].). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odniósł się do zarzutu skargi; naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Stwierdził, że młodszy inspektor celny J. S. podpisał jako organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Decyzja wydana w drugiej instancji została podpisana przez inną osobę. Podkreślić należy również, że pomimo, iż wniosek o zawieszenie postępowania został złożony w postępowaniu odwoławczym – jego rozpatrzenie następuje także w dwóch instancjach. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Izby Celnej w B. P., przepis art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, do dwuinstancyjnego postępowania w sprawie wniosku o zawieszenie będzie miał zastosowanie w tym znaczeniu, że pracownik biorący udział przy wydawaniu postanowienia w pierwszej instancji jest wyłączony z postępowania prowadzonego w związku z zażaleniem strony. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca w związku z czym zarzut strony należy uznać za bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zbadał najdalej idący zarzut skargi, a mianowicie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, iż w sytuacji, gdy decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał pracownik organu młodszy inspektor celny J. S., podlega on wyłączeniu od udziału w całym postępowaniu odwoławczym, a zatem i w postępowaniu incydentalnym dotyczącym zawieszenia postępowania. Art. 8 ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540) stanowi, iż do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn.zm.) chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z treści art. 221 Ordynacji podatkowej (dalej op) wynika, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od takiej decyzji rozpatruje ten sam organ, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Na podstawie art. 239 op, przepis ten stosuje się odpowiednio do rozpatrywanych przez organ zażaleń. Oznacza to, że decyzje i postanowienia wydane w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, podlegają zaskarżeniu, ale środek odwoławczy rozpatruje również dyrektor izby celnej. Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organowi administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji pracownikom aparatu pomocniczego organu administracji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 76/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd prezentuje doktryna prawa administracyjnego, w której wskazuje się, że "pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie ma. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego" (patrz M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s.105). Powołany przez skarżącego art. 130 § 1 pkt 6 ustawy op stanowi, iż pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ta norma prawna dotyczy wyłączenia pracownika a nie organu. Zatem nie ma zastosowania w sytuacji podpisania decyzji bądź postanowienia I instancji przez osobę piastującą funkcję jednoosobowego organu – dyrektora izby celnej. Upoważnienie pracownika do wydawania decyzji nie oznacza przeniesienia kompetencji do wykonywania powierzonych przez ustawę zadań publicznych na inny organ, niż Dyrektor Izby Celnej. Upoważniony pracownik, nawet jeżeli podpisuje decyzje czy postanowienie, nadal wykonuje kompetencje organu, w imieniu organu i na rachunek tego organu. Zdaniem Sądu, skoro normodawca ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r., o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) przeniósł kompetencje związane z wydawaniem oraz przedłużaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych do zadań Służby Celnej oraz art. 221 ustawy op przyznał dyrektorowi izby celnej uprawnienie do rozpatrywania odwołań/zażaleń od jego własnych rozstrzygnięć, co jest wyjątkiem od typowego modelu odwoławczego, to przy braku w ustawie Ordynacji podatkowej odmiennej regulacji – nie można odnosić do tego unormowania rozszerzająco instytucji wyłączenia pracownika. Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 ustawy op poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności występujące w sprawie dawały podstawę do jego zastosowania. Przypomnieć należy, że w myśl art. 201 § 1 pkt 2 ustawy op organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powyższego powodu może nastąpić zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego. Przez określenie zagadnienia wstępnego należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B.Grabczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki humanistyczno-społeczne 1965, nr 38, s. 91). Zagadnienie wstępne jest to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było przedmiotem prawomocnie przesądzonym w innej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 listopada 2004 r. sygn. akt GSK 1060/04, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy administracyjnej występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (LEX nr 159151). Nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego orzeczenie sądu wydane w innej sprawie niż zaskarżona decyzja. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. By zatem mówić o zagadnieniu wstępnym niezależnie od tego, iż musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, musi istnieć również zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Musi ono pozostawać w takim związku z postępowaniem podatkowym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o zgodność przepisów polskiego prawa materialnego w świetle przepisów prawa wspólnotowego nie jest zagadnieniem wstępnym występującym w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie. Rozpoznanie budzącej wątpliwości kwestii przez Trybunał Sprawiedliwości (UE) w żaden sposób nie warunkuje rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji dotyczącej innej strony postępowania. W przepisach prawa obowiązującego nie ma żadnego przepisu, który w takiej sytuacji zakazywałby organowi celnemu wydania decyzji i nakazywał oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez TS (UE) innej sprawy związanej z nią jedynie pośrednio. Dla przedmiotowej sprawy odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości na pytanie prejudycjalne zadane w innej sprawie, nie ma znaczenia bezpośredniego, nie rozstrzyga w danym momencie postępowania żadnej kwestii, a jedynie ma charakter interpretacji i oceny zgodności z prawem unijnym, zatem nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy skarżącego. Organy administracji mają obowiązek stosować powszechnie obowiązujące przepisy prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które zostały uchwalone przez konstytucyjne organy ustawodawcze i ogłoszone w powszednich publikatorach. Przypomnieć jedynie należy, iż obowiązek wynikający art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na organy władzy publicznej działanie na podstawie i granicach prawa. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w B. P. był legitymowany do podjęcia określonych działań, a jego rozstrzygnięcie zapadło w granicach wyznaczonych przez stosownie przepisy ustawy ordynacja podatkowa, ustawy o grach hazardowych, zatem nie sposób zarzucić działań naruszających zasadę legalizmu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art.. 120, 121 i 122 ustawy op. Analiza chronologii podejmowanych rozstrzygnięć, przez organ administracji, pokazuje, że odmowa zawieszenia postępowania odwoławczego nie nastąpiła po wydaniu decyzji merytorycznej. Istotne jest, iż strona zachowała prawo do kontroli instancyjnej wydanych orzeczeń oraz co istotne jej skarga na postanowienia o odmowę zawieszenia postępowania rozstrzygana jest przez sąd w niniejszej sprawie. Podnieść również należy, iż oczekiwanie z wydaniem ostatecznej decyzji na uprawomocnienie się postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania prowadziłoby do naruszenia przez organ celny zasady generalnej załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki wyrażonej w art. 139 ustawy op (patrz wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 2185/08 Lex nr 598352). Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej art. 210 § 1 pkt 4 ustawy op to stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona skarżąca przede wszystkim nie wykazała w jaki sposób uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego uchybienia. Przytaczając za organem celnym pogląd prezentowany w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 759/10 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że "choć organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo, to utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie musi w sentencji decyzji przywoływać wszystkich znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, ważne aby znalazły się one w uzasadnieniu prawnym decyzji", należy w całości podzielić zawartą w nim argumentację. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.