III SA/Lu 18/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 15 września 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego na rzecz S. D. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania S. D. (dalej także jako "skarżący"), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 15 września 2021 r. o odrzuceniu zarzutów S. D. do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, powstałym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z akt sprawy wnika, iż zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych: Starosta [...] (dalej "organ I instancji", "Starosta") na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej też "p.g.i.k.", zarządzeniem z dnia 10 września 2018 r., nr 36/2018, zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze m. in. obrębu ewidencyjnego C. [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej C.. Z prac modernizacyjnych wykonawca prac geodezyjnych sporządził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, który podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych na okres 15 dni roboczych, w terminie od 2 grudnia 2019 r. do 20 grudnia 2019 r, w siedzibie Starostwa Powiatowego w J. L. (dalej "Starostowo"). Informacja o terminie i miejscu wyłożenia projektu była wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa, właściwego Urzędu Gminy oraz została podana w prasie o zasięgu krajowym, a także opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa. Po upływie okresu wyłożenia oraz rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu przez uprawnione osoby, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo - kartograficznego, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja o tym fakcie została ogłoszona w dniu 28 lutego 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod pozycją 1425. W dniu 10 lutego 2020 r. do Starostwa wpłynęło pismo S. D. zatytułowane jako "zarzuty". Ze względu na niezrozumiałą treść powyższego pisma, Starosta pismem z dnia 10 marca 2020 r., w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.", wezwał skarżącego do sprecyzowania zakresu swoich żądań zawartych w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu 6 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo skarżącego z dnia 30 marca 2021 r. zatytułowane "Zarzuty", w którym skarżący odniósł się do wezwania z dnia 10 lutego 2020 r. wyjaśniając, że usunięcie braków w zakreślonym siedmiodniowym terminie było niemożliwe z uwagi na koronawirusa Covid-19. Zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w dniu 6 maja 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po modernizacji tej ewidencji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Następnie, pismem z tej samej daty organ I instancji wezwał skarżącego w charakterze strony do złożenia wyjaśnień. W dniu 6 lipca 2021 r., podczas przesłuchania w siedzibie Starostwa skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C. [...], jednostka ewidencyjna C.. Wyjaśnił, że żąda aby wykazać w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] jako przedmiot jego własności, gdyż Akt Własności Ziemi nr [...] [...] z dnia 21 lipca 1976 r. wydany przez Naczelnika Gminy C. potwierdza jego prawo własności do działki nr [...]. Skarżący wskazał, że żąda również wykazania w ewidencji gruntów i budynków części działki nr [...] (pas gruntu o szerokości 3,60 m przylegający do jego działki nr [...] jako przedmiotu jego własności, co według niego potwierdzają plany budowlane i melioracyjne z 1976 oraz kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z 2003 r., których kserokopie dołączył do akt sprawy. Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie zarzutów zgłoszonych do modernizacji w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki [...]. Następnie decyzją z dnia 15 września 2021 r. Starosta orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, ewidencji gruntów i budynków, powstałym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [...]_2.0002 C. [...] wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...]_2 C. w zakresie wykazania w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] oraz części działki nr [...] jako przedmiotu jego własności. Organ I instancji uzasadniał, że jeżeli w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków zostały wniesione zarzuty w ustawowym terminie, mamy do czynienia z postępowaniem odnośnie oprotestowanych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Po przeanalizowaniu dostępnej organowi dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej granic, jak również zasadności wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności co do działek oznaczonych nr [...], [...], [...] organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do zmiany wpisów co do prawa własności, natomiast granice zostały wykazane na podstawie dostępnej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i pozostały bez zmian. Organ I instancji zauważył również, że strony powinny je ustalić w innym postępowaniu, tj. poprzez rozgraniczenie nieruchomości lub zasiedzenie gruntu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą sprawy są zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu ewidencyjnego C. [...], jednostka ewidencyjna C. w zakresie działek nr [...] i [...]. Podstawowym zaś obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne związane z rozpatrzeniem zarzutów - jest ustalenie rzeczywistego zakresu stawianych zarzutów, oraz czy zarzut został złożony przez uprawnioną osobę – posiadającą interes prawny. Organ II instancji wyjaśnił, że istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Tym samym, jedynie właściciel lub władający na zasadach posiadania samoistnego działki, której dotyczą dane zawarte w operacie ewidencyjnym, mają prawo do składania zarzutów wyłącznie w stosunku do tych danych, gdyż dokonywane zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki wpływają na sferę uprawnień lub obowiązków prawnych jej właściciela lub władającego na zasadach posiadania samoistnego. Za takim rozumieniem tego terminu przemawia, w ocenie organu odwoławczego, analiza przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k.). Jak natomiast wynika z treścią zapisu ujawnionego w księgach wieczystych: [...] i [...] właścicielem działki nr [...] i działki nr [...], jest J. M. A., a nie skarżący. Zatem, skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do składania zarzutów w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w rozumieniu art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez Starostę od samego początku było bezprzedmiotowe, gdyż skarżący nie posiada interesu prawnego umożliwiającego skuteczne złożenie zarzutu do danych opisujących właściciela działek przyległych. Zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 112 k.p.a. polegające na błędnym pouczeniu strony o prawie do wniesienia skargi do sądu, w sytuacji, gdy właściwym środkiem zaskarżenia (na decyzje określone w treści art. 138 § 2 k.p.a) byłby sprzeciw; - naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 24a pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego dotyczącego danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadziła do wniosku odmiennego w sytuacji, gdyż skarżący prawidłowo wniósł zarzuty do działek nr [...] i nr [...] należących do J. M. A. jaki i do działki nr [...] będącej jego własnością. Tym samym, jako legitymowany czynnie uprawniony był do wniesienia zarzutów, a jego żądanie sprowadza się do wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - kopii zaskarżonej decyzji celem stwierdzenia błędnego pouczenia co do terminu i środka zaskarżenia, i - pisma skarżącego z dnia 27 września 2021 r. zatytułowanego "Konkrety" błędnie adresowanego do organu odwoławczego faktycznie przyjętego przez organ jako odwołanie celem stwierdzenia, że żądanie skarżącego było wnioskiem o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący nie zgodził się z organem, że domagał się ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków jego osoby jako właściciela działki o nr [...] i części działki [...] i podkreślił, że z jego pisma zatytułowanego "Konkrety" z dnia 27 września 2021 r. jednoznacznie wynika, iż skarżący wnosi o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skarżący uważa, że w oparciu o błąd geodety granica może przesunąć się o 2 metry. Na skutek błędnie przeprowadzonych pomiarów skarżący utracił jedyną drogę do domu mieszkalnego, która była własnością jego i jego przodków od ponad 150 lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kontekście zarzutów skargi organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia, a zmiana przez skarżącego żądania na etapie postepowania odwoławczego jest niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej należało uznać, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.). Doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej - Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Legalizm działania organów administracji publicznej wyklucza dopuszczalność dokonywania przez jakikolwiek organ władzy publicznej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób dowolny. Oznacza to, że ocena podstaw prawnych zarówno w zakresie umocowania prawnego organu do konkretnego działania, jak również w zakresie treści prawnego rozstrzygnięcia sprawy zawsze musi być zgodna ze standardami przyjętymi w tym zakresie w danej kulturze prawnej i nie może budzić zasadniczych wątpliwości prawnych. Obowiązek działania zgodnego z prawem wymaga od organu, w świetle kolejnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji o odrzuceniu zarzutów skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków, powstałym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazania w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] oraz części działki nr [...] jako przedmiotu jego własności. Nadto, organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wynika z treści podjętych przez organy rozstrzygnięć organy obu instancji przyjęły, że żądania skarżącego zawarte w pismach z dnia 10 lutego 2020 r. oraz z dnia 30 marca 2021 r. zatytułowanych jako "Zarzuty" zostały zgłoszone w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [...].0002 C. C. wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...]_2 C.. Uznały, że zarzuty dotyczyły działek o nr [...] oraz nr [...], których skarżący nie był właścicielem, a zatem nie był on podmiotem uprawnionym do ich złożenia, co w konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego oznaczało, że postępowanie prowadzone w tej sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe. Tymczasem analiza przedłożonych sądowi akt sprawy wskazuje na niekonsekwencję w działaniu organów, zarówno co do trybu procedowania jak i co do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Istotnie wnioski zawarte w ww. pismach skarżącego zostały sformułowane w związku z przeprowadzonym postępowaniem modernizacyjnym. Jednakże nie można pominąć zaistniałej w sprawie chronologii zdarzeń i terminów prawa materialnego na dokonanie poszczególnych czynności. Zgodnie z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). W okolicznościach niniejszej sprawy, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, albowiem akta nie zawierają żadnych materiałów z postępowania modernizacyjnego, projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków sporządzony z prac modernizacyjnych podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 2 grudnia 2019 r. do 20 grudnia 2019 r, w siedzibie Starostwa. Od 23 grudnia 2019 r. do 16 stycznia 2020 r. upoważniony pracownik Starostwa rozstrzygał o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu. Jak wskazał organ I instancji (str. [...] decyzji) starosta, działając w myśl art. 24a ust. 7 p.g.i.k. rozstrzygnął o odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu przez skarżącego, o czym poinformował go pismem datowanym na dzień 15 stycznia 2020 r. Po upływie okresu wyłożenia oraz rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu przez uprawnione osoby, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo - kartograficznego, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja o tym fakcie została ogłoszona w dniu 28 lutego 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod pozycją 1425. (Ogłoszenie Nr 4/2020 Starosty [...] z dnia 27 lutego 2020 r.). W dniu 10 lutego 2020 r. skarżący złożył pismo zatytułowane "Zarzuty", w którym podnosił, m.in., że "Droga, która jest na mapie wysokościowej i mapie geodety (...) należy do nieruchomości nr ew. [...]".Nie jest okolicznością sporną, że skarżący jest właścicielem działki o nr [...]. Co do zasady też, pismo to, które wpłynęło do organu przed opublikowaniem informacji Starosty z dnia 27 lutego 2020 r. mogło zostać potraktowane jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w sporządzonym w trakcie modernizacji operacie opisowo-kartograficznym. Pismo to zostało bowiem wniesione, jak wynika z informacji danych przez organy, po upływie terminu przewidzianego na zgłaszanie uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego oraz po upływie terminu przewidzianego na rozstrzygnięcie uwag, a więc w czasie, gdy na mocy ust. 8 art. 24a p.g.i.k. dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, były już danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (zob. też wyroki w sprawach sygn. akt: III SAB/Kr 30/07 i III SA/Lu 526/21 – orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jak jednak wynika z akt pismem z dnia 10 marca 2020 r. organ I instancji, działając w myśl art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. wskazując, iż chodzi o "doprecyzowanie żądań dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków" – pkt 1) wezwania. Bezspornym jest, że przez ponad rok skarżący nie złożył jakichkolwiek wyjaśnień. Jak wskazał organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu (str. [...] decyzji) "Strona nie złożyła wyjaśnień dotyczących jego zarzutów w związku z tym sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia." Przy czym w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Następnie w dniu 6 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo skarżącego z dnia 30 marca 2021 r., również zatytułowane "Zarzuty", w którym skarżący wyjaśnił, że doprecyzowanie jego podania z dnia 10 lutego 2020 r. w zakreślonym terminie 7 dni było niemożliwe ze względu na epidemie Covid-19, i w którym również nawiązał do stanowiącej przedmiot jego własności działki nr [...] i przebiegu granicy, nawiązując do dokumentów sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Istotne są, w kontekście podjętych przez organy rozstrzygnięć i ich zgodności z prawem, dalsze czynności, które zainicjował organ I instancji w tym stanie faktycznym. Otóż organ I instancji, w reakcji na pismo skarżącego z dnia 30 marca 2021 r. (data wpływu do organu 6 maja 2021 r.) pismem z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...] zawiadomił skarżącego, z odwołaniem się do art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., a przede wszystkim do art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k., że w dniu 6 maja 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w oparcie opisowo-kartograficznym po modernizacji tej ewidencji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (k.[...] tom [...] akt admin.). Zgodnie zaś ze wskazanym w zawiadomieniu art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuję w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Nieprawdziwe zatem jest twierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że "...zawiadomieniem z 7 czerwca 2021 r. znak: [...], Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie uwzględnienia lub odrzucenia złożonego zarzutu przez Pana S. D.. – str. 2 decyzji organu II instancji. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. organ I instancji wezwał również skarżącego, na podstawie art. 50, art. 51, art. 77 § 1, art.. 78, art. 83 k.p.a., w charakterze strony w celu złożenia wyjaśnień osobiście, na okoliczność aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w oparcie opisowo-kartograficznym po modernizacji tej ewidencji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Z kolei zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. organ poinformował skarżącego, że sprawa dotycząca aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Z protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 6 lipca 2021 r. również wynika, że sprawa dotyczy aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (wszystkie dokumenty w tom. I akt administracyjnych). Skarżący złożył wyjaśnia i przedłożył istotne w jego ocenie dokumenty. Jak zatem wynika z powyższego organ prowadził postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w oparcie opisowo-kartograficznym po modernizacji tej ewidencji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] zainicjowane przez stronę w dniu 6 maja 2021 r. (wpływ do organu pisma skarżącego z dnia 30 marca 2021 r.). W tych okolicznościach niezrozumiałym jest wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 37, § 38, § 39, § 55 i § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.) decyzji o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, ewidencji gruntów i budynków, powstałym w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [...].0002 C. [...] w zakresie wykazania w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] oraz części działki nr [...] jako przedmiotu jego własności. Takie postępowanie organu jest nie do zaakceptowania nie tylko z punku powołanych na wstępie zasad postępowania administracyjnego, ale również obowiązku organu co do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z przywołanej wyżej treści art. 24a ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k. wynika, że starosta wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji także postępowanie w przedmiocie zgłoszonych w oparciu o art. 24a ust. 9 p.g.i.k. zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Z kolei z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. wprost wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu we wskazanych w pkt 1 tego przepisu sytuacjach i na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. (czyli właścicieli nieruchomości), lub władających na zasadach posiadania samoistnego. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zatem niezgodność danych w niej ujawnionych musi być oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2c p.g.i.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 1011/19, CBOSA przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w sprawie jest norma art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Mieszanie trybów postępowania przez organ jest niedopuszczalne. Bez wątpienia też w przypadku trwającego postępowania w sprawie zarzutów, nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania aktualizacyjnego. Rozpatrując z kolei sprawę w przedmiocie zarzutów organy nie mogą pomijać treści art. 24a ust. 12 p.g.i.k., że zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, i który to termin ma charakter terminu końcowego), traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Organy w okolicznościach analizowanej sprawy w ogóle do kwestii zachowania terminu do złożenia zarzutów się nie odniosły, a nie bez znaczenia przecież, w świetle przytoczonej powyżej treści ust. 12 art. 24a p.g.i.k. pozostaje moment, w jakim uprawniony podmiot zamierza skorzystać z przysługujących mu instrumentów prawnych, co ma też istotny wpływ na status ujawnianych danych w ewidencji. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga również okoliczność, że wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzone zostało wystosowanym do skarżącego zawiadomieniem organu z dnia 30 sierpnia 2021 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] (k. [...] tom [...] akt admin.). Tymczasem podjęta przez organ I instancji decyzja w ogóle do tej działki i zgłoszonych w jej zakresie zarzutów się nie odnosi. Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem i jak trafnym w tym względzie poglądem organów, jedynie właściciel lub władający na zasadach posiadania samoistnego działki, której dotyczą dane zawarte w operacie ewidencyjnym, mają prawo do składania zarzutów wyłącznie w stosunku do tych danych, gdyż dokonywane zmiany w ewidencji gruntów odnośnie tej działki wpływają na sferę uprawnień lub obowiązków prawnych jej właściciela lub władającego na zasadach posiadania samoistnego. Z tych względów nie sposób odmówić racji skarżącemu, że jako właściciel działki nr [...] legitymował się interesem prawnym do złożenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie tej działki. Jak wynika z powyższego organ I instancji po raz kolejny zmienił przedmiot sprawy, co jest niedopuszczalne nie tylko z punktu widzenia zasady działania na podstawie przepisów prawa ale i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Podsumowując, jak wynika z akt, organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w oparcie opisowo-kartograficznym po modernizacji tej ewidencji co do działki ewidencyjnej nr [...], powiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], a decyzję wydał w przedmiocie odrzucenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym, ewidencji gruntów i budynków, co do działek nr [...] oraz nr [...]. Organ odwoławczy podzielając z kolei stanowisko organu I instancji, że istotą sprawy są zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu ewidencyjnego C. [...], jednostka ewidencyjna C. w zakresie działek nr [...] i [...] oprócz podstawowych zasad postepowania administracyjnego obligujących go do podjęcia wszelkie niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i stania na straży praworządności, w istotnym stopniu naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. W odwołaniu zaś, za które organ zasadnie, wbrew zarzutom skargi, potraktował pismo skarżącego z dnia 27 września 2021 r. zatytułowane "Konkrety", i w którym wskazano numer decyzji organu I instancji, skarżący podnosił, że w ramach błędnej modernizacji zabrano mu drogę, stanowiącą jego własność i doszło do niezasadnego przesunięcia granicy jego działki. Organ odwoławczy do tej argumentacji się nie odniósł, co stanowi także o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście argumentacji skargi i stanowiska organu co do treści żądania skarżącego zauważyć należy, że przesłuchany w charakterze strony w dniu 6 lipca 2021 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] i działki nr [...]. Obszary działek, o których mowa oddziela działka nr [...] stanowiąca grunt zajęty pod drogę publiczną Urzędu Gminy. Skarżący wyjaśnił, że żąda aby wykazać w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] jako przedmiot jego własności. W ocenie skarżącego własność działki nr [...] ustala na jego rzecz akt własności ziemi [...] [...] z dnia 21 lipca 1976 r. wydany przez Naczelnika Gminy C.. Skarżący wyjaśnił również, że żąda aby wykazać w ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] (pas gruntu o szerokości 3,60 m przylegający do działki nr [...] jako przedmiot jego własności wskazany w dwóch planach budowlanych z 1976 r. na projekcie melioracji datowanym na [...] VII 1976 r. oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 13 lutego 2003 r., których kopie dołączył do niniejszego protokołu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący złożył do protokołu kopie dokumentów. Z powyższych wyjaśnień organy wyprowadziły wniosek, że skarżący złożył zarzuty do działek o nr [...] i [...], a ponieważ ustaliły, że nie był ich właścicielem, to złożenie zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji co do tych nieruchomości było niemożliwe. W ocenie sądu takiej jednoznacznej tezy postawić nie można. Organy pominęły bowiem, że skarżący cały czas wskazywał, że jest właścicielem działki nr [...], do której przylega, jak wyjaśnił, pas gruntu o szerokości 3,60 m, który stanowił (i nadal w ocenie skarżącego, w oparciu o powołane dokumenty stanowi) przedmiot jego własności. Jak wynika z powyższych wyjaśnień, a także z pism składanych przez skarżącego zarówno z dnia 10 lutego 2020 r., z dnia 30 marca 2021 r. i z dnia 27 września 2021 r., skarżący (choć chaotycznie i historycznie), to jednak konsekwentnie nawiązuje do przedmiotu swojej własności - działki nr [...] i zmiany granicy tej działki. To stanowisko potwierdza skarga, gdzie skarżący zarzuca po pierwsze, że organ naruszył art. 24a pkt 9 p.g.i.k., bo skarżący wniósł zarzuty także do działki nr [...], której jest właścicielem, a po drugie, że żądanie skarżącego było wnioskiem o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skarżący wyjaśnił, że z uwagi na błąd geodety granica jego działki może być przesunięta o 2 metry, i że na skutek przeprowadzonych pomiarów utracił jedyną drogę do domu mieszkalnego, która była jego własnością i jego przodków od ponad 150 lat. W ocenie sądu w świetle tych wyjaśnień i całokształtu okoliczności sprawy żądanie skarżącego sprowadzało się do zakwestionowania granicy jego działki o nr [...] jaka została uzyskana w efekcie przeprowadzonej modernizacji gruntów i budynku. I ta okoliczność powinna być przez organ rozważona i oceniona, czy to w zakresie zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, ewidencji gruntowi i budynków w zakresie tej działki, czy w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co do tej działki. Sąd bowiem na tym etapie nie przesądza sposobu załatwienia niniejszej sprawy, o czym poniżej. Jeżeli jednak organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku a w szczególności co do zawartych w nim żądań, to jego obowiązkiem było zwrócenie się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Przypomnieć należy, że po wpłynięciu do organu I instancji pisma skarżącego z dnia 30 marca 2021 r. Starosta takiego wezwania nie wystosował, a jak wskazał pierwotne pismo strony z dnia 10 lutego 2020 r., z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie z dnia 10 marca 2020 r., zostało pozostawione bez rozpoznania. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, przed wydaniem decyzji, uznał żądania skarżącego najpierw za wniosek o zaktualizowanie danych w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...], po czym przed wydaniem decyzji stwierdził, że są to zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie tej działki, a odrzucił zarzuty dotyczące działek nr [...] i [...]. Kontrola przez sąd zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji. Chaos jaki nastąpił w niniejszym postępowaniu, niekonsekwentna postawa organu w zakresie przedmiotu rozpatrywanej sprawy, pomieszanie trybów postępowania, spowodowały, że organy naruszyły zarówno przepisy prawa procesowego, tj. przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 9 i 10 p.g.i.k. Organ II instancji umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w obecnym stanie sprawy uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości było niezasadne. Wymaga podkreślenia, że dopóki istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie skarżący jest właścicielem działki nr [...], a zatem wykazuje się interesem prawnym w rozumie art. 24a ust. 9 p.g.i.k., a także jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie tej działki. Nie przesądzając zatem sposobu załatwienia tej sprawy ponownie ją rozpoznając organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Przede wszystkim organ ustali, jeżeli ma wątpliwości, czy swoim wnioskiem skarżący objął poza działką nr [...] także inne działki, których nie jest właścicielem, zakres żądania skarżącego. Jeżeli organ dojdzie do wniosku że żądanie strony dotyczy zgłoszenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym co do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to ustali i oceni nie tylko, czy skarżący wykazał się interesem prawnym o jakim mowa w art. 24a ust. 9 p.g.i.k., ale przede wszystkim, czy termin do ich złożenia został zachowany, pamiętając o treści art. 24a ust. 9 i ust. 12 p.g.i.k. Jeżeli uzna, że mamy do czynienia z zarzutami złożonymi w postępowaniu modernizacyjnym, to niezbędnym będzie uzupełnienie akt administracyjnych o materiał dowodowy z tego postępowania. Przedstawione sądowi na tym etapie postępowania akta administracyjne żadnych dokumentów z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego C. [...] nie zawierają. Jeżeli zaś organ dojedzie do wniosku, że żądanie skarżącego dotyczy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to także ustali, czy skarżący należy do kręgu podmiotów, o jakich mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. Organ oceni także, w świetle zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, czy skarżący wykazał (udokumentował) zaistnienie zmian uzasadniających dokonanie aktualizacji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Jeżeli organ uzna, że podstawy do aktualizacji nie zaistniały, wyda rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 24 ust. 2c p.g.i.k. Na koniec wskazać należy, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 112 k.p.a. i błędnego pouczenia skarżącego o środku zaskarżenia są chybione. Zasadnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniałoby zastosowanie art. 64a p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Także żądanie strony w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu ze wskazanych w skardze pism jest niezasadne, gdyż oba te dokumenty znajdują się w aktach sprawy i stanowią jej materiał dowodowy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.