III SA/Lu 181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2010 r. nr [...]; II. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz [...] Spółki z o.o. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Spółka z o.o. w L. od decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 4320 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy A. w L. w związku z ekspozycją reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 24 m2, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, za okres od dnia 3 sierpnia 2010 r. do dnia 11 sierpnia 2010 r. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, wskutek uchylenia przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2010 r. decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ wyjaśnił, że powodem uchylenia przedmiotowej decyzji były braki w materiale dowodowym. Do akt sprawy nie dołączono właściwych map, potwierdzających, gdzie przebiega granica własności poszczególnych posesji i pasa drogowego, co budziło wątpliwości strony. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji stwierdzono, że przedmiotowa reklama ustawiona została w pasie drogowym ul. A. w L.. Fakt ten stwierdzono na podstawie analizy miejsca usytuowania reklamy w odniesieniu do mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 500 oraz mapy ewidencyjnej określającej granice działek. Dokonano również pomiaru powierzchni przedmiotowej reklamy z użyciem standardowej taśmy mierniczej, a wyniki pomiarów przedstawiono w notatce służbowej sporządzonej w dniu 3 sierpnia 2010 r. po zakończeniu kontroli pasa drogowego. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 – 2, art. 84 k.p.a. w zw. z art. 11, 12 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) na skutek nie uzyskania opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu dokonania pomiarów usytuowania reklamy i naniesienia tych pomiarów na mapę, w celu wykazania zajęcia pasa drogowego. Dołączone do akt sprawy przez organ pierwszej instancji mapy nie mają żadnej mocy dowodowej. W ocenie skarżącej reklama nie znajdowała się w pasie drogowym ulicy A.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując odwołanie wyjaśniło, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony należycie. O zajęciu pasa drogowego przez skarżącą świadczy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz dołączone do akt sprawy mapy a mianowicie mapa sytuacyjno-wysokościowa, poświadczona za zgodność z oryginałem w dniu 4 listopada 2010 przez pracownika Urzędu Miasta L. Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz mapa ewidencyjna wraz z wypisem z ewidencji gruntów poświadczona za zgodność z oryginałem przez kierownika referatu w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta L. w dniu 4 listopada 2010 r. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej naniesione zostały przez organ pierwszej instancji: kolorem żółtym - granice pasa drogowego oraz płot (okolice umiejscowienia reklamy) usytuowany w całości w pasie drogowym ul. A., kolorem zielonym - lokalizacja reklamy wraz z koniecznymi domiarami. Pomiary wskazują, że reklama usytuowana jest w całości w pasie drogowym ul. A. w L.. Odległość bliższej krawędzi reklamy od granicy pasa drogowego wynosi 8 m. Zgodnie z informacją zawartą w aktach sprawy, pomiarów lokalizacji reklamy dokonali pracownicy organu pierwszej instancji, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy notatką służbową z dnia 3 sierpnia 2010 r., sporządzoną z udziałem prezesa zarządu skarżącej spółki. W oparciu o powyższe pomiary organ I instancji dokonał naniesienia lokalizacji reklamy wraz z pomiarami do krawędzi jezdni. Przedłożone do akt sprawy mapy: sytuacyjno-wysokościowa oraz ewidencji zawierają aktualne, szczegółowe oraz urzędowo potwierdzone dane, dotyczące przebiegu linii rozgraniczającej pasa drogowego ulicy A. w L. oraz linię posadowienia płotu w okolicach umiejscowienia reklamy. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego stanowią one dowód z dokumentu, zawierający aktualne wiadomości specjalne z zakresu przebiegu granic oraz innych elementów z zakresu ewidencji gruntów i budynków pozwalający na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dwustronna reklama o łącznej pow. 24 m2 ( 2.40 m x 5 m x 2) usytuowana została w pasie drogowym ulicy A. w L.. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zdjęcie satelitarne rejonu ul. A. w L. z zaznaczoną lokalizacją reklamy (K-3) oraz z zaznaczonymi granicami pasa drogowego. Z tych przyczyn organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku skarżącej o powołanie uprawnionego biegłego w celu dokonania pomiarów usytuowania reklamy oraz naniesienia tych pomiarów na mapę w celu wykazania faktu zajęcia lub nie pasa drogowego. Intencją wnioskodawcy w ocenie organu jest przedłużenie toczącego się postępowania i obciążenie organu pierwszej instancji zbędnymi kosztami, w sytuacji, gdy stan sprawy został wyczerpującą ustalony i potwierdzony zgromadzonymi w tym celu dowodami. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako ustawa, użyte w ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie powyższe dotyczy umieszczania w pasie drogowym reklam. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jednocześnie przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4- 6. W ocenie organu odwoławczego sposób naliczenia kary jest zgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa oraz z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta L. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005 r., Nr 60, poz. 1375) i ze zmieniającą ją Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 75, poz. 1530). Prawidłowa jest też wysokość naliczonej kary: 24 m2 (powierzchni reklamowej) x 2 zł/m2 x 9 dni x 10 = 4320 zł. Na decyzję tę skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zaskarżył ją w całości i zarzucił naruszenie 1) art. 7, 77 § 1 - 3 oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z treścią art. 11 i 12 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w toku którego - mimo stosownego wniosku strony – nie wywołano opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii (podmiotu uprawionego do dokonywania prac geodezyjnych i kartograficznych) w celu dokonania zgodnych z prawem pomiarów usytuowania reklamy oraz jej następczego naniesienia na mapę w celu wykazania faktu zajęcia pasa drogowego oraz ewentualnych rozmiarów zajęcia, 2) art. 138 i art. 7, 77 § 1-3 oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez powielenie ustalenia organu I Instancji zamiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i ponownego rozpoznania sprawy; 3) art. 136 k.p.a. przez: a) odmowę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii; b) brak sprawdzenia czy osoba, która dokonała dopisków i dorysowań na mapach była do tego uprawniona i czy mapa z dopiskami i rysunkami nadal stanowi ważny dokument urzędowy. Ponadto skarżący zarzucił organom tak pierwszej jak i drugiej instancji, błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że: 4) kolorowe dopiski i rysunki na oryginalnych odpisach map dokonane przez pracowników Urzędu Miasta mają wartość dowodową i mogą być dowodem zajęcia pasa drogowego przez reklamę (oraz zakresu zajęcia), bez dokonania geodezyjnego wytyczenia; 5) kwestionowana reklama była posadowiona w pasie drogowym. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że bez wywołania opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii (podmiotu uprawionego do dokonywania prac geodezyjnych i kartograficznych) w celu dokonania zgodnych z prawem pomiarów usytuowania reklamy oraz jej następczego naniesienia na mapę, nie ma możliwości zgodnego z prawem wykazania faktu zajęcia lub nie pasa drogowego (oraz skali tego zajęcia). Z tego względu oddalenie konsekwentnie zgłaszanych w tym zakresie wniosków dowodowych strony skarżącej stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 - 3 oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z treścią art. 11 i 12 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto w ocenie skarżącego organ II Instancji zamiast rozpoznać sprawę powielił ustalenia organu I Instancji nie badając - mimo wniosku strony - czy osoba, która dokonała dopisków i dorysowań na mapach była do tego uprawniona i czy mapa z dopiskami i rysunkami nadal stanowi ważny dokument urzędowy. Dodatkowo organ II Instancji, mimo wniosku skarżącej, odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 136, 138 oraz 7, 77 § 1 - 3 oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z treścią art. 11 i 12 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami przytoczonych wyżej ustaw. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przyczynę uchylenia decyzji obu instancji stanowiło naruszenie przez organy prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNC z 1994 r. Nr 5, poz. 112), przepis art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszczał żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (...)". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 1987 r. (sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA z 1987 r., Nr 1poz. 13) stwierdził, "że pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że bezspornym jest, iż decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...] doręczona została bezpośrednio skarżącemu (dowód k.15 akt administracyjnych), w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 27 listopada 2010 r. udzielone radcy prawnemu P. B. w postępowaniu przed Prezydentem Miasta L. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Pełnomocnictwo to obejmuje umocowanie do działania przed organami administracji (k. 13). W dniu 6 grudnia 2010 r. pełnomocnik strony zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie (k.12). Powyższe oznacza, że doręczając decyzję bezpośrednio stronie a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi – organ I instancji pominął pełnomocnika, co równoznaczne jest z pominięciem strony w postępowaniu i daje podstawę do stwierdzenia, że decyzja z dnia 14 grudnia 2010 r. nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń w przedmiocie skuteczności doręczenia decyzji przez organ I instancji i rozpatrzył odwołanie z dnia 3 stycznia 2011 r. wniesione bezpośrednio przez A. – sp. z o.o. w L., przez co zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. Nie można bowiem rozstrzygać w przedmiocie wniesionego odwołania w sytuacji, gdy decyzja, od której wniesiono takie odwołanie nie weszła do obrotu prawnego. Organ zaniechał również wyjaśnienia czy pełnomocnictwo to zostało cofnięte lub wypowiedziane, a zatem w aktualnym stanie sprawy przyjąć należało, że pełnomocnik strony został pominięty (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2000 r, I SA/Wr 2034/97 wyrok NSA, LEX nr 43050, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2010 r., II SA/Sz 915/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2010 r., III SA/Lu 114/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 389/08, pub. strony internetowe: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony w postępowaniu, a to z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień, brak jest w istocie możliwości odniesienia się do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Postanowienie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ust. 2 p.p.s.a.