III SA/Lu 224/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. w przedmiocie wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy za niewykonanie orzeczenia Sądu w sprawie II SAB/Lu 199/16 oddala skargę. P. S. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 199/16. W uzasadnieniu skargi wskazał, że powyższym wyrokiem Wójt Gminy (dalej jako: "organ") został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości w terminie dwóch miesięcy. Wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017 r. organ został wezwany do wykonania powyższego wyroku, jednakże do dnia dzisiejszego nie ustosunkował się do złożonego wezwania, a wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu odszkodowania i kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący: Skarżący zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w celu ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w miejscowości [...] (stanowiącymi własność wnioskodawcy), a działką nr [...] (stanowiącą drogę). Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 199/16 w pkt I wyroku, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, zaś w pkt II stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] lutego 2017 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "organ odwoławczy") zażalenie na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do organu odwoławczego, organ wyjaśnił, że w jego ocenie w postępowaniu rozgraniczeniowym nie zachodzi przewlekłość postępowania, a termin zakończenia sprawy został ustalony do [...] maja 2017 r. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że z uwagi na prowadzone postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące niewykonania przez organ administracji wyroku Sądu, postępowanie rozgraniczeniowe nie może być załatwione w ustawowym terminie. Podkreślono również, że konieczny był wybór geodety przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe i powstanie odpowiednich warunków atmosferycznych umożliwiających przeprowadzenie prac geodezyjnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], organ odwoławczy nie stwierdził przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. doręczono organowi odpis prawomocnego wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 199/16 oraz dokonano zwrotu organowi akt administracyjnych. Do wykonania czynności rozgraniczeniowych został wyznaczony uprawniony geodeta, L. B.. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2017 r.) geodeta zawiadomił organ o zamiarze przeprowadzenia czynności pomiarowych w dniu [...] lipca 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. geodeta sporządził notatkę urzędową na okoliczność czynności rozgraniczeniowych, które nie zostały przeprowadzone z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2017 r.) Starosta [...], (dalej jako: "starosta"), poinformował, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona dla obrębu ewidencyjnego [...], zawiera błędną informację dotyczącą podmiotu własności i władania w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Stan prawny działki nie jest uregulowany. Brak jest ustalonego właściciela z powodu braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów określających tytuł własności. Stan faktyczny działki również nie jest ustalony z uwagi na brak prawidłowego określenia podmiotu władania tą działką jako gruntem zajętym pod drogę wewnętrzną (a nie gruntem zajętym pod drogę publiczną – co jest wykazane błędnie w ewidencji gruntów i budynków). Podkreślono, że starosta nie posiada przymiotu strony w rozgraniczeniu nieruchomości i te okoliczności stanowią przyczynę do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. starosta wyjaśnił, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, działka nr [...] wskazana w ewidencji gruntów i budynków (nie wskazano podstawy prawnej wpisu) jest działką tożsamą z działką nr [...] należącą do A. M., ujawnioną w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w [...] nr [...] Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, postanowił wykonać z urzędu weryfikację i aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji oraz zawiadomił sąd o niezgodności oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Prokuratura Rejonowa w [...] zwróciła się do organu o nadesłanie akt postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżący złożył pismo wzywające organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 199/16. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (data wpływu [...] stycznia 2018 r.) Prokuratura Rejonowa w [...] zwróciła organowi akta postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej jako: k.p.a., zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do starosty o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego weryfikującego i aktualizującego informację zawarte w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu do działki o nr [...] położonej w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do starosty o udzielenie informacji czy była przeprowadzona z urzędu weryfikacja i aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki o nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2018 r.) starosta poinformował organ, że termin załatwienia sprawy weryfikacji i aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] w zakresie przedmiotowym dotyczącym oznaczenia gruntu działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz w zakresie podmiotowym dotyczącym osób, które władają gruntami działek ulega przedłużeniu do [...] kwietnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], organ odwoławczy rozpoznał ponaglenie skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości nie uznając w niniejszej sprawie bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] z działką nr [...] w miejscowości [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że organ zasadnie zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na nieustalony stan prawy działki nr [...]. Postępowanie o potwierdzenie własności działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że organ odwoławczy nie stwierdził ażeby w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności. Podkreślono, że organ nie został poinformowany przez starostę – organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków - o wyniku przeprowadzonego postępowania stanowiącego zagadnienie wstępne, dotyczące stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie, o którym mowa art. 154 w § 4 p.p.s.a., przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z cytowanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy również rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można mówić dopiero po bezskutecznym upływie pewnego terminu, w którym organ miał faktyczną możliwość podjęcia nakazanych w wyroku czynności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Należy również wskazać, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne, sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a., zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący przed wniesieniem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 199/16, pismem z dnia [...] września 2017 r. wezwał organ do wykonania wyroku. Tym samym, tryb wymagany do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany, wobec czego Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a., należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia winny uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Natomiast celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia, niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu (por. wyrok: WSA w Łodzi z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 355/16; WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 470/16 ). Dla oceny zasadności skargi na niewykonanie wyroku niezwykle istotne są okoliczności faktyczne towarzyszące jej wniesieniu. Stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego. O niewykonaniu wyroku można bowiem mówić wyłącznie wtedy, gdy w chwili wniesienia skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej lub nie podjął działania w innej formie przewidzianej prawem. Innymi słowy sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski [redakcja], M. Cherka, J. Drachal, P. Gołaszewski, M. Grzywacz, M. Jagielska, J. Jagielski, G. Rząsa, R. Stankiewicz, P. Wajda, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, K. Zalasińska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Rok 2015, s. 629). Analizując stan sprawy, Sąd bierze pod uwagę zachowanie wszystkich stron postępowania, nie tylko organu, bezczynność którego obowiązany jest zbadać na podstawie akt sprawy. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym - termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W niniejszej sprawie odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy przekazany został organowi w dniu [...] czerwca 2017 r. Zwrócić uwagę należy, iż organ został wyrokiem Sądu zobowiązany do nie do wydania rozstrzygnięcia o rozgraniczenie w określonym terminie ale do załatwienia w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi - wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. Organ zobowiązany był załatwić sprawę do dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 57 § 3 i 4 k.p.a.) włącznie. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę, w ciągu 6 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku uprawniony geodeta wyznaczył dzień przeprowadzenia pomiarów na [...] lipca 2017 r. Jednakże zgodnie z notatką urzędową z dnia [...] lipca 2017 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w sprawie wyłoniło się zagadnienie wstępne dotyczące stanu prawnego działki nr [...]. Okoliczność ta z całą pewnością jest niezależna od woli organu. Wprawdzie do dnia [...] stycznia 2018 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, jednakże z uwagi na wyłonienie się zagadnienia wstępnego czynności rozgraniczeniowe nie mogły zostać przeprowadzone. Podkreślić również należy, że akta postępowania były przesyłane Prokuratorowi Rejonowemu w [...] i zostały zwrócone dopiero [...] stycznia 2018 r. Wskazać należy, że w dniu [...] stycznia 2018 r. organ zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe i zwrócił się do starosty z wnioskiem o przeprowadzenie weryfikacji i aktualizacji danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki nr [...] oraz o udzielenie informacji czy dokonano takiej weryfikacji i aktualizacji w stosunku do tej działki. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu zawieszające postanowienie rozgraniczeniowe. Postanowienia te były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 212/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wydane postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że organ prawidłowo uznał pojawienia się w sprawie zagadnienia prejudycjalnego dotyczącego stanu prawnego działki nr [...]. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), Sąd wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe wymaga udziału właścicieli nieruchomości jako stron w sporze dotyczącym przebiegu granic. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniał stan bezczynności po wydaniu wyroku. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie, wynika, że bezpośrednią przyczyną niewykonania wyroku Sądu jest nieustalony stan prawny i faktyczny działki nr [...]. Okoliczność ta jest niezależna i niezawiniona przez organ. Podkreślić należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ nie miał faktycznej możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. W judykaturze wskazuje się, że istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów przez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. Tezę tę sformułował Sąd Najwyższy, stwierdzając, że "przedmiotem roszczenia o rozgraniczenie są granice w terenie, tj. na gruncie, a nie na planie (mapie), mapa zaś jest tylko wtórnym wyrazem granic na gruncie. Ponadto w sprawie o rozgraniczenie chodzi nawet nie o same granice na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących" (zob. uzasadnienie postanowienia SN z 28.10.1977 r., III CRN 272/77, LEX nr 8022, powtórzone m.in. w uzasadnieniu postanowienia NSA z 19.11.1982 r., I SA 1425/82). Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości dotyczą więc stosunków własnościowych mających charakter cywilnoprawny. W najnowszym orzecznictwie sformułowano pogląd, że sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy, natomiast kwestia własności gruntu przyległego do tej granicy stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, czyli ma charakter wtórny, jeżeli ponadto sporny grunt z uwagi na swą powierzchnię, zwłaszcza w zestawieniu całej nieruchomości, i swój kształt jest tematycznie związany z granicą (zob. uzasadnienie postanowienia SN z 5.02.2016 r., IV CSK 220/15, LEX nr 2004207). Jednak zauważono również, że sprawy te służą urzeczywistnieniu prawa własności i są niejako roszczeniem uzupełniającym, wypływającym z prawa własności, ustalenie granic służy bowiem określeniu zakresu uprawnień właściciela. Oznacza to, że w sprawie o rozgraniczenie biorą udział strony którym można przypisać uprawnienie do władania nieruchomością. Z uwagi na nieustalenie podmiotów które powinny brać udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, we wskazanym przez Sąd terminie organ podjął inne czynności procesowe właściwe dla danego etapu postępowania; zawiesił to postępowanie. Wobec czego nie sposób uznać, że spełnione zostały przesłanki niewykonania wyroku wskazane w art. 154 p.p.s.a. obligujące Sąd do nałożenia na organ grzywny. Organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, jednakże na skutek niezależnych okoliczności – wyłonienia się zagadnienia wstępnego – nie mógł zakończyć postępowania rozgraniczeniowego. Wyjaśnić należy skarżącemu, że Sąd nie ma możliwości zasądzenia na jego rzecz odszkodowania od organu. Stosownie do art. 154 § 4 p.p.s.a. z uwagi na niestwierdzenie niewykonania wyroku Sądu, skarżącemu odszkodowanie nie przysługuje, a zgodnie z § 5 tego przepisu kwestie odszkodowania nie należą do kognicji Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.