III SA/Lu 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Jastków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 marca 2012 r. nr NK-II.4131.64.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Jastków z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie powierzenia Pani J. I. pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w P. oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie powierzenia J. I. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej na okres od dnia 15 lutego do dnia 31 marca 2012 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych posiada kompetencję do weryfikowania aktów administracyjnych w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publiczno-prawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publiczno-prawny. W ocenie Wojewody zakwestionowany akt powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej istotnie narusza przepis art. 36a ust. 5 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej jako "u.s.o."). Zgodnie z tym przepisem do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. W ocenie organu nadzoru sformułowanie "do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 2 lub ust. 4" oznacza, iż czasowe powierzenie obowiązków dyrektora szkoły jest rozwiązaniem doraźnym, stanowiącym etap przejściowy procesu, który ma zakończyć się wyłonieniem dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 u.s.o.), a jeśli nie zgłosi się do niego żaden kandydat, albo nie zostanie w jego wyniku wyłoniony, powierzeniem tego stanowiska przez organ prowadzący szkołę ustalonemu przez niego kandydatowi (art. 36a ust. 4 u.s.o.). Organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły w trybie przewidzianym w art. 36a ust. 5 u.s.o. tylko w sytuacji, gdy stanowisko dyrektora pozostaje nieobsadzone. Tymczasem w tej sprawie nie można mówić o wakacie na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej , gdyż stanowisko to zostało w dniu [...] lutego 2012 r. powierzone B. D. na okres 5 lat szkolnych, to jest do dnia 31 sierpnia 2015 r. W takiej zaś sytuacji przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. nie mógł być przez organ prowadzący szkołę w ogóle zastosowany. Wojewoda wskazał, że okoliczności tej nie zmienia fakt, iż Wójt Gminy (po 5 dniach od powierzenia stanowiska), zarządzeniem z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy dyrektora Szkoły Podstawowej B. D. na podstawie zarządzenia z dnia . lutego 2012 r. nr [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Wójta Gminy nie uzyskało bowiem przymiotu wykonalności z uwagi na fakt, że organ nadzoru w dniu [...] lutego 2012 r. wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., jednocześnie na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – wstrzymał wykonanie tego zarządzenia. Stan wstrzymania wykonania zarządzenia organu wykonawczego gminy trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Natomiast w dniu [...] marca 2012 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy dyrektora Szkoły Podstawowej B. D. W tej sytuacji, gdy zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, brak jest podstaw prawnych do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły innej osobie w trybie art. 36a ust. 5 u.s.o. Pomiędzy wymienionymi zarządzeniami istnieje bowiem ścisły i nierozerwalny związek. W opisanej sytuacji organ nadzoru uznał, że powierzenie J.I. w dniu [...] lutego 2012 r. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej przez Wójta Gminy nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co stanowiło podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzucił Wojewodzie naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu powierzenia J.I. pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania administracyjnego; – art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności towarzyszących powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na wskazany okres, to jest czy w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność czasowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ze względu na to, że stanowisko dyrektora pozostawało w tym czasie nieobsadzone; 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności aktu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły J.I., pomimo tego, że nie zachodziły przesłanki prawne do wszczęcia postępowania nadzorczego, ani tym bardziej stwierdzenia jego nieważności, – art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia, nadanie mu charakteru zbyt ogólnego, nie wskazanie obiektywnych przesłanek braku podstaw czasowego powierzenia obowiązków dyrektora szkoły na wskazany okres, – art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy nie miał podstaw do czasowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły J.I. na podstawie tego przepisu, w sytuacji gdy stanowisko dyrektora nie było obsadzone. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jakkolwiek Wojewoda słusznie wskazuje, że organ prowadzący szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły w trybie przewidzianym w art. 36a ust. 5 u.s.o. tylko w przypadku, gdy stanowisko dyrektora szkoły pozostaje nieobsadzone, to jednak nie zauważa, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W dniu [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy powierzył B.D. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Z uwagi jednak na fakt, że B.D. nie posiada od dnia [...] sierpnia 1989 r. kwalifikacji wymaganych od nauczycieli do prowadzenia zajęć bibliotekarskich w szkole podstawowej, m.in. z tego powodu, że nie posiada przygotowania pedagogicznego, a zatem nie spełnia również wymogów jakie powinien spełniać dyrektor szkoły, Wójt stwierdził w dniu [...] lutego 2012 r. wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy B.D. z tym dniem na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 5, art. 10 ust. 8 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). W ocenie Wójta Gminy stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy B.D. było konieczne i całkowicie uzasadnione z uwagi na wskazane powyżej okoliczności. W związku z tym do czasu wyłonienia i powierzenia stanowiska dyrektora w drodze nowego konkursu, koniecznym było powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły kolejnej osobie, w celu uporządkowania sytuacji prawnej i zapewnienia właściwego funkcjonowania placówki. Dlatego właśnie Wójt powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora szkoły J.I. na okres od dnia 15 lutego 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. Zdaniem skarżącego organ nadzoru stwierdził wprawdzie nieważność pisma z zakresu prawa pracy z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy B.D., jednakże nie posiadał w tym zakresie uprawnień nadzorczych, bowiem podstawą przedmiotowego pisma jest ustawa – Karta Nauczyciela regulująca stosunki pracy nauczycieli jak też ich prawa i obowiązki, a nie ustawa o systemie oświaty określająca prawnoadministracyjne stosunki między dyrektorem szkoły a organem prowadzącym. Wobec tego, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi powierzenie dodatkowej funkcji w ramach już istniejącego stosunku pracy, tym samym stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy z nauczycielem, w tym także będącym dyrektorem szkoły, nie nakłada na Wójta Gminy obowiązku wydania zarządzenia jako aktu właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. W takiej sytuacji przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku pracy dyrektora szkoły wydane zostało – zdaniem skarżącego – z przekroczeniem uprawnień nadzorczych Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do art. 92 ust. 1 u.s.o., który stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, strona skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z czynnością z zakresu prawa pracy, która nie jest objęta nadzorem Wojewody i sądów administracyjnych. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły J.I. w dniu [...] lutego 2012 r. konieczne było ze względu na stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy dyrektora szkoły B.D. z dniem [...] lutego 2012 r., co stanowiło niewątpliwie czynność z zakresu prawa pracy. Tym samym zachodziły podstawy do zastosowania art. 36a ust. 5 u.s.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wójt Gminy skorzystał z prawa do złożenia wyjaśnień w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., które uznane zostały przez organ nadzoru za nie mające wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wskazanych ustaw należy stwierdzić, że zaskarżony akt prawa nie narusza. Wymaga zaakcentowania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]), którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) w sprawie powierzenia J.I. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej na okres od dnia 15 lutego do dnia 31 marca 2012 r., oparte zostało na ustaleniu, że na stanowisku dyrektora tej szkoły nie było wakatu, a w związku z tym nie zachodziły żadne podstawy do stosowania przez Wójta Gminy przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej jako "u.s.o."). W tych okolicznościach dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczową kwestię stanowiło przesądzenie, czy stanowisko dyrektora tej szkoły podstawowej było obsadzone przez B. D. (jak twierdzi Wojewoda), czy też nie (jak twierdzi skarżący). Zagadnienie to – jak prawidłowo wskazuje organ nadzoru – jest ściśle powiązane z kwestią skuteczności (ważności) zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej (B.D.), którego nieważność stwierdził Wojewoda swoim rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Przypomnieć zaś należy, że B.D. Wójt Gminy powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły na okres 5 lat w dniu [...] lutego 2012 r. Omawianą kwestię przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawomocnym jeszcze wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 225/12. Wyrokiem tym oddalona została skarga Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którym stwierdzona została nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej B.D.. Oznacza to w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem. Skoro bowiem nie nastąpiło wygaśnięcie stosunku pracy poprzedniego dyrektora Szkoły Podstawowej (B.D.), gdyż stwierdzono nieważność zarządzenia w tym zakresie, to Wójt Gminy nie mógł skutecznie powierzyć stanowiska dyrektora tej szkoły J.I. w dniu [...] lutego 2012 r. Tego rodzaju zarządzeniu sprzeciwiał się bowiem przepis art. 36 ust. 5 u.s.o., z którego wynika, że znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy na stanowisku dyrektora szkoły istnieje wakat. Nie zmienia tego okoliczność, że zgodność z prawem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły J.I., wobec powiązania tego rodzaju zarządzenia ze skutecznością zarządzenia w przedmiocie odwołania poprzedniego dyrektora szkoły, mogła zostać w pełni oceniona dopiero post factum. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 91 w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nadzór na działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), zaś organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). Zatem realizacja nadzoru nad działalnością gminną oparta jest na zasadzie legalizmu, co oznacza, że ingerencja nadzorcza jest uzależniona od istnienia przepisu ustawowego, który wyznacza obszar działań organu nadzoru oraz ich formę. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, gdzie podstawę powierzenia obowiązków dyrektora szkoły J.I. stanowił art. 36a ust. 5 u.s.o. w sytuacji, kiedy nie było podstaw do jego zastosowania. Trzeba mieć też na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w przywołanej już wyżej sprawie sygn. akt III SA/Lu 225/12, dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy dyrektora szkoły B.D., stanął na stanowisku, że pismo Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. w tym przedmiocie, jest w istocie aktem (zarządzeniem) odwołującym dyrektora szkoły, a więc aktem administracyjnym, który podlega nadzorowi Wojewody , a w konsekwencji również kognicji sądu administracyjnego. Stanowisko to Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. Nie zmienia tego wniosku fakt, że kierując się pouczeniem Wójta Gminy B.D. wystąpiła również na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym, które toczy się przed Sądem Rejonowym [...] VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie sygn. akt VII [...] z powództwa B.D. o ustalenie stosunku pracy na stanowisku nauczyciela mianowanego w Szkole Podstawowej im. B. P. i powierzenia stanowiska dyrektora oraz o dopuszczenie do pracy na tym stanowisku ewentualnie przywrócenie do pracy na stanowisku dyrektora oraz wynagrodzenie (pismo – k. 42 akt sprawy). Uwzględnić bowiem należy, iż powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły, jak i odwołanie z tego stanowiska mają charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Akt odwołania dyrektora szkoły wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, między innymi takie, że odwołany dyrektor może kwestionować sam fakt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze uprawnień pracowniczych bronić może przed sądem pracy. Reasumując powyższe rozważania – w ocenie Sądu – zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami ustawy o samorządzie gminnym i przepisami ustawy o systemie oświaty. Dlatego należało podzielić stanowisko Wojewody o sprzeczności z prawem zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi nie doszło do naruszenia przez organ nadzoru ani przepisów postępowania (art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), ani też przepisów prawa materialnego (art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Bezpośredniego wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 333/12, na który w toku rozprawy przed sądem powołał się pełnomocnik skarżącego. Przedmiotem wymienionej sprawy były bowiem kwestie prawidłowości rozstrzygnięć organów i WSA w Lublinie odnoszące się do konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej, jaki został przeprowadzony w 2010 r. Mając powyższe rozważania na względzie skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.