III SA/Lu 225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy dyrektora Szkoły Podstawowej w P. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2012r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w piśmie z [...] lutego 2012 r., nr [...] Wójt Gminy stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa z dniem [...] lutego 2012 r. stosunku pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. – B. D. z powodu nieposiadania przez nią wymaganych przepisami prawa kwalifikacji. Jako podstawę prawną wygaśnięcia stosunku pracy Wójt Gminy wskazał art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 i 8 oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. jedn. – Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). W ocenie organu przedmiotowe pismo ze względu na charakter sprawy należy uznać za zarządzenie Wójta Gminy, tj. akt właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegający nadzorowi Wojewody. Powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły, jak i odwołanie z tego stanowiska mają charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Wójt Gminy nie mógł zatem w trybie przepisów ustawy Karta Nauczyciela rozstrzygać o "wygaśnięciu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły". Zdaniem Wojewody przedmiotowego pisma nie można uznać za akt z zakresu prawa pracy, co wiązałoby się z kognicją sądów powszechnych. W ocenie organu nadzoru B. D. sprawująca funkcję Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w P. może zostać odwołana w przypadkach określonych art. 38 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a żadna z przyczyn wymienionych w tym przepisie nie zachodzi. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wójt Gminy. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie nieważności pisma Wójta Gminy w przedmiocie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy B. D., mimo braku podstawy materialnoprawnej do stwierdzenia nieważności przedmiotowego pisma 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez objęcie nadzorem Wojewody czynności Wójta Gminy polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy B. D., pozostającej w jurysdykcji sądów powszechnych, - art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ingerencję organu nadzoru w szeroko rozumiany stosunek pracy, który nie podlega nadzorowi Wojewody i stwierdzenie nieważności czynności Wójta Gminy polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy B. D. pomimo braku upoważnienia ustawowego, tj podstawy materialnoprawnej do działania w tym zakresie, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności pisma Wójta Gminy polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy B. D., w sytuacji gdy nie było podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego i stwierdzenia nieważności przedmiotowego pisma, bowiem nie jest to zarządzenie Wójta Gminy, ale czynność z zakresu prawa pracy podlegająca właściwości sądów powszechnych, - art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy Karta Nauczyciela poprzez błędne przyjęcie, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, nie stanowi powierzenia dodatkowej funkcji w ramach istniejącego już stosunku pracy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy B. D. stanowiące czynność z zakresu prawa pracy nie wywarło jednocześnie skutków w odniesieniu do pełnionej funkcji dyrektora szkoły, - art. 26 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy stosunku do dyrektora szkoły, w sytuacji, gdy art. 26 ust. 2 wprost stanowi, że wygaśnięcie stosunku pracy w stosunku do dyrektora szkoły stwierdza organ prowadzący szkołę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewody . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, sąd uznał, iż zaskarżony akt odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej w P . Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 91 w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Nadzór na działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), zaś organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem realizacja nadzoru nad działalnością gminną jest oparta na zasadzie legalizmu, co oznacza, że ingerencja nadzorcza jest uzależniona od istnienia przepisu ustawowego, który wyznacza obszar działań organu nadzoru oraz ich formę. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Należy bowiem podzielić pogląd Wojewody o sprzeczności z prawem zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., skierowanym do B. D. – Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. stwierdził, że jej stosunek pracy wygasł z dniem [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 5, art. 10 ust. 8 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. jedn. – Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Pismo to zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia, do Sądu Rejonowego – Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zainteresowana skorzystała z tej możliwości, złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. [...] Zasadniczym problemem do rozstrzygnięcia pozostaje więc kwestia, czy pismo Wójta Gminy dnia [...] lutego 2012 r. jest w istocie aktem (zarządzeniem) odwołującym dyrektora ze szkoły, a więc aktem administracyjnym, czy tez stanowi akt z zakresu prawa pracy. Odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska budziło w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do jego charakteru, tj. czy akt ten należy do stosunku pracy, czy tez jest sprawą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK817/10 Lex nr 737512; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2011 r., IV SA/Wr 150/11 Lex nr 950790; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10 Lex nr 990169; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2012 r., I OSK 2186/11 niepubl.; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96, ONSA 1997/2/48), ale ostatecznie ukształtował się pogląd, że jest aktem z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją tego jest stanowisko orzecznictwa, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi gminy na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wprawdzie akt ten wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam fakt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków w zakresie prawa pracowniczych przed sądem pracy. Nie ulega też wątpliwości, że wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić nieważność zarządzenia wójta gminy o odwołaniu dyrektora szkoły z powodu sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że pismo z dnia [..] lutego 2012 r., skierowane do dyrektora szkoły jest w istocie zarządzeniem odwołującym go ze stanowiska, które pozostaje w sprzeczności z art. 38 ustawy o systemie oświaty, który w tym zakresie ma zastosowanie. Zgodnie z unormowaniem art. 38 ust. 1 pkt 1 organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w następujących przypadkach: złożenia przez nauczyciela rezygnacji z trzymiesięcznym wypowiedzeniem (lit. a); w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust.2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia (lit. b); złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34a ust. 2a. Natomiast stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nauczyciela można odwołać ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Organ nadzoru prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 38 ustawy o systemie oświaty przyczyn odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Podkreślić należy, że wprawdzie przepisy ustawy o systemie oświaty, nie określają formy prawnej działania organu w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, powszechnie przyjmuje się jednak dla takich czynności formę zarządzenia. Mimo, iż odwołanie dyrektora szkoły ma personalny charakter, dotyczy bowiem indywidualnego podmiotu, to okoliczność ta nie przesądza o jego prywatnoprawnym charakterze, ponieważ wiąże się z wykonywaniem przez organ prowadzący szkołę publicznych zadań w zakresie oświaty. Obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej z wszelkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zatem wskazanie w zarządzeniu Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. sądu pracy jako sądu właściwego w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli (art. 91c ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela), nie wystarcza jako uzasadnienie kognicji tego sądu w sprawach dotyczących odwołania dyrektora szkoły. Prawu pracy nie jest bowiem znana jednostronna czynność powierzenia pracownikowi dodatkowej funkcji albo stanowiska, z jaką mamy do czynienia w ustawie o systemie oświaty. W prawie pracy nie ma roszczenia, które mogłoby służyć do wzruszenia bezzasadnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, jak również roszczenia o uznanie zarządzenia organu gminy o odwołaniu za sprzeczne z prawem. Natomiast zupełnie odmienną kwestią, nie związaną z przedmiotową sprawą sądowoadministracyjną, jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń pracowniczych w sferze stosunku pracy na drodze postępowania przed sądem pracy. W konkluzji stwierdzić należy, że wykluczone jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły z innych przyczyn niż wskazane w art. 38 ustawy o systemie oświaty lub też w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu. Nie zasługiwały więc na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 26 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, a także art. 85, art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższych rozważań nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w sprawie [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym, gdyż okoliczności, na które został zgłoszony, nie miały znaczenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.) rozstrzyganej sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.