III SA/Lu 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Robert Hałabis, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz D. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. - wydaną na podstawie art. 61 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 1 ust. 1, § 2, § 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – odmówił przyznania D. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 listopada 2015 r. do 5 września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że: - funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia 2 listopada 2015 r. do 5 września 2017 r., ponieważ od dnia 6 września 2017 r. (na mocy decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wydanej na wniosek z dnia 6 września 2017 r.) korzysta już z takiego świadczenia; - policjant nie złożył wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego od dnia 2 listopada 2015 r.; - prawo do przedmiotowego świadczenia powstało dopiero po złożeniu wniosku w dniu 6 września 2017 r. D. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa. Prawo do tego rodzaju świadczenia powstaje na mocy decyzji administracyjnej, którą można wydać po złożeniu oświadczenia przez funkcjonariusza oraz po spełnieniu przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący złożył oświadczenie majątkowe w dniu 6 września 2017 r. i uzyskał decyzję o przyznaniu świadczenia. Organ odwoławczy podniósł, że w latach 2012 – 2017 funkcjonariusz pobierał inny równoważnik z związany z prawem do lokalu (otrzymywał równoważnik za remont zajmowanego mieszkania). W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że decyzja w sprawie równoważnika ma charakter konstytutywny; - art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów polegającą na pominięciu, że prawo do świadczenia powstaje z mocy prawa w dniu spełnienia faktycznych przesłanek; - art. 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ odmawiając przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie wniosku niesłusznie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Przechodząc do szczegółowych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Normatywną podstawą do przyznania równoważnika pieniężnego jest art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawarto delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle powyższych przepisów, policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego. Funkcjonariusz Policji może wystąpić z takim żądaniem po spełnieniu określonych warunków. Świadczenie to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta (§ 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Wzór tego oświadczenia stanowi załącznik do wspomnianego rozporządzenia. Przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). W sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ Policji nie może działać z urzędu. W tym zakresie niezbędny wniosek funkcjonariusza. W ocenie Sądu, organ I instancji niezasadnie przyjął, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie świadczenia. W dniu 11 grudnia 2017 r. funkcjonariusz wystąpił z raportem dotyczącym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 listopada 2015 r. (od dnia urodzenia się córki Z. ) do dnia 5 września 2017 r. Skarżący złożył – czego organ nie kwestionuje – oświadczenie mieszkaniowe dotyczące ustalenia prawa do świadczenia. Bez znaczenia są okoliczności, które spowodowały, że skarżący nie wystąpił wcześniej o przyznanie świadczenia. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z rodziną posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia (do lokalu o pow. mieszkalnej od 28 do 40 m2 i zajmuje lokal niezgodny z normami zaludnienia. Sporna jest natomiast kwestia od kiedy skarżącemu należy się równoważnik pieniężny. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. , równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od złożenia wniosku i przedłożenia oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie skarżącego, powyższy pogląd prawny jest nieusprawiedliwiony ponieważ uprawnienie do równoważnika powstaje z mocy samego prawa "w dniu spełnienia przesłanek faktycznych". Stanowisko skarżącego zasługuje na akceptację z następujących względów. Uprawnienia pełniącego służbę funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć z pełnieniem służby stałej oraz brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez funkcjonariusza służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie formułuje w tym zakresie innych dodatkowych warunków. Szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów z 28 czerwca 2002 r. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnie 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W § 1 ust. 2 pkt 1 – 5 cyt. rozporządzenia określono przypadki, w których świadczenie nie może być przyznane. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny (potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do przyznania świadczenia). Jednak o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz Policji udokumentuje, że spełnienia on wszystkie wymagane przesłanki. Zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, o ile takie roszczenie nie ulegnie przedawnieniu. Skład orzekający WSA w Lublinie podziela stanowisko skarżącego i przychyla się poglądu, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16, wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 237/18). Rozpatrując sprawę ponownie organ Policji uwzględni dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a następnie zbada, czy i od kiedy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu równoważnika za brak lokalu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd. Również wadliwą decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 14 grudnia 2017 r. należało usunąć z obrotu prawnego (na mocy art. 135 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o treść przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.