III SA/Lu 227/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz K. O. [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu rozkazem personalnym nr 175 z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie obniżenia funkcjonariuszowi K. O. dodatku służbowego. Rozkaz został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2014 r. bezpośredni przełożony - naczelnik Wydziału Prewencji sporządził opinię służbową za okres od 28.09.2011 r. do 27.09.2014 r. dotyczącą ww. funkcjonariusza, w której we wnioskach końcowych wskazał, iż opiniowany: "Nie wywiązuje się z obowiązków służbowych - pierwsza opinia służbowa o niewywiązaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej". Funkcjonariusz złożył odwołanie od opinii zarzucając, iż jest one dla niego krzywdząca, a oceny w niej zawarte nie mają odzwierciedlenia w jego sposobie pełnienia służby. Powołana przez Komendanta Powiatowego Policji w R. komisja, po zapoznaniu się z dokumentami w sprawie, zawnioskowała do Komendanta o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w R. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową sporządzoną przez bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Komendant podzielił negatywną ocenę w zakresie kryteriów: samodzielność i inicjatywa, terminowość, planowanie i organizacja pracy oraz kultura osobista (niewłaściwe zachowanie wobec E. i S. K.). Opinia jako ostateczna została włączona do akt osobowych funkcjonariusza. Rozkazem personalnym z [...] stycznia 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w R. obniżył funkcjonariuszowi dodatek służbowy o 50%. W uzasadnieniu powołał się na wydanie przez przełożonego opinii służbowej stwierdzającej niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych. W odwołaniu od rozkazu pełnomocnik funkcjonariusza zarzucił, że dodatek obniżono w sytuacji, gdy nie miał miejsca uzasadniony przypadek, o którym mowa w przepisie powołanym przez organ, zaś wydana opinia służbowa była pierwszą opinią o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, a nadto nie zawierała ona wyłącznie negatywnych ocen. Ponadto pełnomocnik zarzucił nieuzasadnione obniżenie dodatku w najwyższym z możliwych wymiarów. Po rozpatrzeniu odwołania rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236; dalej jako: rozporządzenie w sprawie uposażenia). W ocenie organu podstawą do przyjęcia, że w sprawie występują przesłanki do obniżenia dodatku służbowego jest fakt, iż policjant nie wywiązywał się z obowiązków służbowych, co zostało stwierdzone w opinii służbowej. Zdaniem Komendanta oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony, dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków łub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Organ zwrócił uwagę, że o ile przyznanie dodatku służbowego ma charakter uznaniowy, to obniżenie tego dodatku możliwe jest tylko w ściśle określonych przepadkach. Taką przesłanką do obniżenia dodatku było w badanej sprawie było niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej. Udowodnione w postępowaniu odwoławczym od opinii służbowej zaniedbania funkcjonariusza miały istotny wpływ na funkcjonowanie jednostki, a także wskazywały na lekceważący stosunek funkcjonariusza do służby i jego przełożonych. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik K. O. zarzuciła naruszenie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia poprzez jego zastosowanie i obniżenie dodatku skarżącemu w sytuacji, gdy nie miał miejsca uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie, zaś wydana opinia służbowa była pierwszą opinią o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, a nadto nie zawierała wyłącznie negatywnych ocen. Ponadto, jako zarzut ewentualny naruszenia ww. przepisów wskazano na obniżenie dodatku w najwyższym z możliwych wymiarów w sytuacji, gdy wydana opinia służbowa była pierwszą opinią o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, a nadto nie zawierała wyłącznie negatywnych ocen. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że dotychczasowa służba skarżącego była oceniana pozytywnie, skarżący wielokrotnie otrzymywał podziękowania od instytucji, w których wykonywał powierzone zadania, ukończył również wszystkie zlecone kursy i szkolenia, uzyskując oceny pozytywne. Ponadto zastosowanie najsurowszej z możliwych sankcji było bezzasadne i rażąco surowe. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] lutego 2015 r., którym utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z [...] stycznia 2015 r. w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 50 %. Podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie uposażenia z 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli stanowiskach kierowniczych i samodzielnych) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Wydane na podstawie delegacji ustawowej, przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie uposażenia uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Może być on podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym odpowiednio stosuje się przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego), z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje w których cofa się dodatek służbowy. W myśl § 8 ust. 8 rozporządzenia, mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek ten obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Mając na uwadze powołane przepisy należy stwierdzić, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 rozporządzenia, właściwy organ zobligowany jest do stosownego obniżenia otrzymywanego dodatku służbowego, na co wskazuje zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku", co słusznie podkreślał Komendant Wojewódzki w rozkazie z [...] lutego 2015 r. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. Użycie w § 8 ust. 8 zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które sąd w składzie niniejszym w pełni aprobuje (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2558/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2699/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1284/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 45/15). W rozpoznawanej sprawie obniżenie skarżącemu dodatku służbowego o 50% spowodowane było opinią służbową z dnia [...] września 2014 r. o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Komendant Powiatowy Policji w R. w rozkazie personalnym obniżającym dodatek służbowy, w motywach swojego rozstrzygnięcia podał, że "ustalając wysokość obniżenia dodatku służbowego uwzględniono całokształt okoliczności sprawy oraz wzięto pod uwagę dotychczasowy przebieg służby policjanta. Uwzględniono również skutki jakie wywołało niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych". Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu nie wskazywał na żadne przesłanki którymi kierował się organ obniżając skarżącemu dodatek służbowy w maksymalnej wysokości wynikającej z § 8 ust. 8 rozporządzenia. Użycie przez organ pierwszej instancji w powyżej cytowanym rozkazie personalnym pojęć nieostrych takich jak "całokształt okoliczności sprawy, dotychczasowy przebieg służby, skutki niewywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych" powoduje konieczność konkretyzacji i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Podkreślić należy, że prawodawca pozostawił uznaniu właściwych przełożonych kwestię poziomu, do jakiego mogą zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć od 20% do 50% stawki otrzymywanego dodatku służbowego. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się w istocie do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw wynikających z § 9 ust. 2 rozporządzenia, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy oraz czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby. Innymi słowy, organ służbowy podejmując decyzję o wysokości obniżenia dodatku służbowego powinien wziąć pod uwagę ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, stopień zagrożenia dla interesu służby spowodowany naruszeniem obowiązków służbowych, dotychczasowy przebieg służby (stosunek do obowiązków). Opinia służbowa z dnia [...] września 2014 r. sporządzona przez bezpośredniego przełożonego skarżącego jak i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R., utrzymujący w mocy tę opinię służbową zawiera okresową ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o cechach K. O. i sposobie pełnienia przez niego służby i te indywidualne ustalenia powinny decydować o wysokości obniżenia dodatku służbowego. Sąd nie dopatrzył się w części merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu, jak i rozkazu organu I instancji szczegółowego uzasadnienia zastosowania wobec skarżącego takiej a nie innej stawki obniżenia dodatku służbowego. Organy obu instancji nie wskazały również, jakie konkretnie skutki dla służby wywołało niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych. Zdaniem sądu powinno to być skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej funkcjonariusza, przez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na taką właśnie ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych oraz wykazanych w uzasadnieniu orzeczenia obniżającego dodatek służbowy. W takim stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. z [...] stycznia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem obowiązku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą usunąć powyższe wątpliwości i wskazać przesłanki wzięte pod uwagę przy orzekaniu w sprawie, dając temu wyraz w przekonującym uzasadnieniu rozkazu personalnego. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej (240 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).