III SA/Lu 237/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na zawiadomienie Wójta Gminy o rozstrzygnięciu skargi w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca w dniu 28 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), wniosła skargę do organu wykonawczego – Wójta Gminy w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na dzierżawę zabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości Podhorce, przeznaczonej na usługi zdrowotne. Organ ten w odpowiedzi z dnia 17 marca 2009 r. wskazał, że przetarg odbył się prawidłowo i nie widzi podstaw do jego unieważnienia. Skarżąca, uznając, że powyższa czynność Wójta Gminy stanowi zarządzenie z zakresu administracji publicznej, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), pismem z dnia 26 marca 2009 r. wezwała ten organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 31 marca 2009 r. organ ten wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa. J. C. pismem z dnia 19 kwietnia 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na zawiadomienie Wójta Gminy o rozstrzygnięciu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania tej sprawy, ponadto jego działanie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) – Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 2 § 3 ppsa - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym z takich przepisów jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowa sprawa nie należy jednak do właściwości sądów administracyjnych, jako że dotyczy skargi na czynność o charakterze cywilnoprawnym, a zatem poprawność przebiegu przetargu powinna zostać oceniona przez sąd cywilny. Wskazać należy, że nieruchomość, należąca do Gminy, była przedmiotem przetargu na dzierżawę na 10 lat organizowanego na podstawie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wykonuje komisja przetargowa (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207 poz. 2108 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 5 tejże ustawy – uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Stosownie zaś do § 11 rozporządzenia, właściwy organ (odpowiednio minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) rozpatruje skargę w terminie 7 dni od daty jej otrzymania. Organ może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną. Po rozpatrzeniu skargi organ zawiadamia skarżącego o sposobie rozstrzygnięcia skargi. Ustawa ani przepisy rozporządzenia nie wskazują dalszego trybu postępowania w tej kwestii. Sąd w składzie obecnym nie podziela odosobnionego poglądu, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w tym zakresie podlega kontroli sądów administracyjnych (zob. M. Horoszko, D. Pęchorzewski – Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, kom. do art. 40). Sąd uznał, że działanie organu wykonawczego gminy, w tym wypadku Wójta Gminy, dokonana po wniesieniu skargi na czynności komisji przetargowej, jest wewnętrznym trybem swoistej samokontroli, przy czym ocena organu co do wadliwości czynności przetargowych w razie sporu podlega weryfikacji sądu (tak też G. Bieniek i in. w: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2006 r., s. 96). Należy jednak zauważyć, że spór taki rozstrzygają sądy cywilne, co wyjaśnił obszernie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., III CZP 95/02, OSNC 11/03, poz. 146, wskazując m. in., że intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie do tego trybu elementów postępowania administracyjnego, w postaci władczych decyzji organów administracji, dotyczących m.in. unieważnienia przetargu, byłoby zatem naruszeniem zasady polegającej na zastosowaniu cywilnoprawnego charakteru regulacji. Pisma wojewody unieważniającego przetarg nie można w żadnym razie traktować jako decyzji wydanej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a pismo takie można jedynie uznać za zawierające cywilnoprawne oświadczenie o uchyleniu się przez Skarb Państwa od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 października 1990 r., I CZ 265/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 132). (...) Dokonane tym pismem unieważnienie przetargu jest więc jedynie deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności postępowania przetargowego. Takie stanowisko Wojewody nie jest więc władczym (administracyjnym) ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie jako cywilnoprawne oświadczenie Skarbu Państwa, złożone przez organ administracji działający jako statio fisci o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. (...) Wynik przeprowadzonej przez Wojewodę oceny skargi uczestnika, a mianowicie unieważnienie przetargu, należy kwalifikować jedynie jako złożone przez stationem fisci cywilnoprawne oświadczenie Skarbu Państwa o uchyleniu się od wykonania obowiązku zawarcia umowy jako ustawowego skutku będącego wynikiem przeprowadzonego przetargu. Skuteczność takiego oświadczenia wymaga jednak zweryfikowania w postępowaniu sądowym, którego zadaniem powinno być zbadanie i ocena tego, czy wszystkie etapy postępowania przetargowego przeprowadzone zostały prawidłowo, a w rezultacie prowadzić do stwierdzenia istnienia albo braku obowiązku zawarcia umowy przez Skarb Państwa. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, trafne zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, i odnosząc je mutatis mutandis do omawianej sprawy uznać należy, że wewnętrzna kontrola dokonana przez organ wykonawczy gminy - właściciela nieruchomości publicznej przed zawarciem umowy, w wyniku której organ ten odmawia stwierdzenia nieprawidłowości przetargu, nie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa Sąd skargę taką odrzuca postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Niniejsze rozstrzygniecie w żadnym razie nie przesądza zaś tego, czy przetarg odbył się prawidłowo, czy też doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w postanowieniu.