III SA/Lu 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], wydaną przez Burmistrza [...] (dalej jako: "organ I instancji") w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], organ wszczął na wniosek A. K. (dalej jako: "skarżąca") postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic, stanowiącej jej własność działki nr [...] z działką nr [...], stanowiącą własność Ł. W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania ujawniony został fakt toczącego się w 2001 r. postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego obydwu działek. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Burmistrza [...] prawomocnej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, gdyż prowadziłoby to do wady, skutkującej stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w nowym postępowaniu. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przesłanką do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej jako: "k.p.a." nie może być prawomocna decyzja z [...] listopada 2001 r., ani fakt niepowiadomienia organu przez odwołującą się o istnieniu tej decyzji. Podkreślono, że decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia dwóch działek odwołującej się – nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], a nie jak obecnie działek nr [...] Ponadto inne są strony postępowania. Obecna właścicielka działki nr [...] nie była stroną decyzji z 2001 r. Oprócz tego nie wiadomo, czy decyzja z 2001 r. została wykonana, a warunkiem jej wykonania było doręczenie sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. Organ II instancji stwierdził, że nie jest możliwe przekazanie sprawy do sądu powszechnego, bowiem umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) dalej jako: "p.g.k.". Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Ł. W., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 p.g.k. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie braku podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy uprzednio wydania decyzja rozgraniczeniowa obejmowała rozstrzygnięcie o przebiegu granicy między działkami nr [...], przy tożsamości podmiotowej uczestników, a od jej wydania nie pojawiły się nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które uzasadniałyby ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1155/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie doszło do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, oznaczonych numerami [...], [...] i [...] (decyzja z [...] listopada 2001 r.). Z akt sprawy wynika, że strony postępowania rozgraniczeniowego nie żądały przekazania sprawy do sądu (art. 33 ust. 3 p.g.k.), co oznacza, że decyzja z 2001 r. w sposób ostateczny ustaliła stan faktyczny i prawny przebiegu granic między ww. działkami. Nie ulega wątpliwości, że co do zasady nie może toczyć się ponowne postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia tych samych działek, których rozgraniczenia dokonano ostateczną decyzją. Decyzja ostateczna tworzy bowiem stan sprawy rozstrzygniętej, odpowiadający występującemu w procedurach sądowych pojęciu res iudicata (stanu powagi rzeczy osądzonej). Ponowne postępowanie w tej samej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. Jeśli zostało wszczęte na skutek wniosku strony, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (a nie art. 34 p.g.k.), w przeciwnym razie wydana jeszcze raz w tej samej sprawie decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wszczęcie nowego postępowania w tej samej sprawie jest możliwe tylko w razie wyeliminowania wcześniejszego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że z odmiennym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie rozgraniczenia doszło do ponownego sporu co do przebiegu granic. Zmienił się zatem stan faktyczny, zaistniały nowe okoliczności, które podważają ustalenia wcześniejszego przebiegu granic. W takiej sytuacji powstaje nowa sprawa rozgraniczeniowa, która powinna być rozstrzygnięta nową decyzją. Decyzja z 2001 r. orzekała o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącej oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność J. , A. , E. i K. W.. Wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczył rozgraniczenia działek (nieruchomości) o nr [...] Druga działka w dacie składania wniosku stanowiła własność Ł. W.. Oceniając dopuszczalność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie z wniosku skarżącej z 2014 r. należało zbadać, czy między sprawami z 2001 i 2014 r. zachodzi tożsamość, wykluczająca ponowne prowadzenie postępowania, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczność, że Ł. W., obecna właścicielka działki nr [...], nie była stroną postępowania prowadzonego w 2001 r. i adresatem decyzji z [...] listopada 2001 r. (bo kto inny był wówczas właścicielem działki będącej przedmiotem rozgraniczenia), nie wyłącza tożsamości podmiotowej sprawy. Ustalenie przebiegu granic w decyzji z 2001 r. wywołuje skutki prawne również w stosunku do późniejszych właścicieli nieruchomości. Analizując sprawy z 2001 i 2014 r. pod kątem kryterium tożsamości przedmiotowej, sąd wskazał, że chodzi tu o kwestię przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic. W badanej sprawie mamy do czynienia z nietypową sytuacją. Decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia trzech działek ([...]), zaś wniosek z 2014 r. już tylko dwóch – [...] i [...]. Z argumentacji organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że miałoby to wykluczać przyjęcie tożsamości spraw. Również i tę argumentację, uznał za błędną. W ocenie sądu kluczowe jest ustalenie zakresu przebiegu granic w obydwu sprawach. Z dokumentów sprawy rozgraniczeniowej z 2001 r., znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że kwestia rozgraniczenia działek nr [...], objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r., stanowiła element rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] listopada 2001 r. Nie da się w tej sytuacji obronić tezy, że między sprawami z 2001 i 2014 r. brak jest elementu tożsamości przedmiotowej. Wobec powyższego pozostaje do rozważenia trzeci element warunkujący tożsamość spraw – tożsamość podstawy prawnej i stanu faktycznego. W dokumentach zawartych w aktach sprawy nic nie wskazuje na to, aby zmianie uległ stan faktyczny, a więc aby zaistniały nowe okoliczności, podważające aktualność przebiegu granic ustalonego w decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2001 r. Sąd nie dysponuje jednak w tym zakresie odpowiednim materiałem dowodowym, kwestia ta musi być ustalona przez organy orzekające w sprawie. Bez znaczenia dla tożsamości spraw jest kwestia wykonania decyzji z 2001 r., to znaczy jej doręczenia sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. W ocenie sądu oczywiste jest, że istnieje obowiązek przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądu wieczystoksięgowego i starosty (art. 37 ust. 2 P.g.k.). Z żadnego przepisu nie wynika jednak, aby wykonanie tego obowiązku wpływało na moc prawną decyzji rozgraniczeniowej. Ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu z 2001 r. są prawnie wiążące, niezależnie od tego, czy prawidłowo wykonano obowiązek zawiadomienia sądu i starosty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2910/15, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną skarżącej uznając ją za niezasadną. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przesłanką do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest prawomocna decyzja w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z dnia [...] listopada 2001 r., znak [...] Wyjaśniono, że sprawa zakończoną tą decyzją jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo z niniejszą sprawą, w której umorzono postępowanie rozgraniczeniowe. Właścicielka działki nr [...] Ł. W. jest następczynią prawną poprzednich współwłaścicieli działki, zatem zachodzi tożsamość podmiotowa sprawy oraz przedmiotowa, bowiem w decyzji dokonano rozgraniczenia działek nr [...] W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny z 2001 r. jest tożsamy ze stanem faktycznym z 2014 r., gdyż skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności w zakresie zmiany stanu faktycznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1, art. 31 i art. 34 ust. 1 p.g.k. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej brak jest tożsamości stanu faktycznego, co umożliwia przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego; - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zaniechanie zawiadomienia skarżącej przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy ustalenia przebiegu granic stały się nieaktualne na skutek zmiany okoliczności. Nie zachowały się żadne znaki graniczne, pozwalające odtworzyć granice działki z 2001 r. Wskazano, że w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2001 r. nie umieszczono punktów granicznych, zgodnie z p.g.k. Skarżąca powołała się na protokół z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzony przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym, z którego wynika, że uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego nie doszli do porozumienia w sprawie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], jak też granica wg ewidencji gruntów i budynków różni się od granicy istniejącej na gruncie, a do ustalenia granic nie doszło na podstawie dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości oraz określających położenie punktów granicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1155/14 wyraźnie stwierdził, że "(...) Kolegium nie podjęło czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy istnieje tożsamość stanu faktycznego spraw z 2001 r. i 2014 r., czy też ustalenia co do przebiegu granic z 2001 r. stały się nieaktualne na skutek zmiany okoliczności". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2910/15 oddalił skargę kasacyjną Ł. W., wniesioną od tego wyroku, uznając ją za niezasadną. Należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przesłał do SKO odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zwrócił akta administracyjne w dniu [...] grudnia 2017 r. (k. 78 akt administracyjnych). Przed wyznaczeniem terminu rozpoznania odwołania ([...] stycznia 2018 r.) SKO naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę wysłuchania stron, przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Budzi zatem zdziwienie fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "(...) A. K. nie wskazała w postępowaniu przez Kolegium oraz w postępowaniu przed WSA w Lublinie oraz NSA żadnych nowych okoliczności odnośnie stanu faktycznego sprawy". Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie mogła wskazać stosownych dowodów, czy też okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro organ II instancji uniemożliwił stronom realizację zasady czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady wysłuchania stron. Co się zaś tyczy postępowania przed sądami administracyjnymi, to godzi się zauważyć, że nie są one kolejnymi organami administracji publicznej, przed którymi może toczyć się postępowanie dowodowe. Rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, w myśl reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zmaterializowanie tych reguł powinno znaleźć ujście w uzasadnieniu sporządzonym po myśli art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza również wskazane wyżej przepisy. Do pisma z dnia [...] października 2014 r. pełnomocnik skarżącej dołączył protokół graniczny z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzony przez geodetę mgr inż. P. S. (k. 16-10 akt administracyjnych). Organ odwoławczy pominął ten dowód milczeniem, nie dokonując jego analizy i oceny w kontekście tego, czy nie zaistniały nowe okoliczności, podważające aktualność przebiegu granic, ustalonego w ostatniej decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2001 r. Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Z tych względów należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.