III SA/Lu 241/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 650 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 marca 2014 r. na drodze gminnej w [...] inspektorzy z Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rej. [...]. Zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy (skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]) kierował [...]. Wskazanym pojazdem realizowany był krajowy transport drogowy osób w imieniu i na rzecz skarżącej. Przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli z dnia 26 marca 2014 r., podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zgłoszenia uwag. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 650 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), dalej także jako u.t.d., polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku. Od powyższej decyzji [...] złożyła odwołanie, wskazując, że nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ, wniosła o umorzenie postępowania ze względu na brak naruszenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, wyjaśniając istotę naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, wskazał, że w myśl art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. nr 102, s. 1 z późn. zm.), dalej także jako rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 5.4 lit. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą w wysokości 50 złotych sankcjonuje skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, o czas do jednej godziny, oraz karze w wysokości 100 złotych z każdą następną rozpoczętą godzinę. Po dokonaniu analizy danych zawartych na wykresówkach z kontrolowanego okresu kierowcy [...] ustalono, że kierowca odbył regularny odpoczynek tygodniowy w okresie od godziny 23:15 dnia 28 lutego 2014 r. do godziny 5:54 dnia 3 marca 2014 r., odpoczynek wyniósł 54 godziny i 25 minut (pierwszy tydzień kontrolowanego okresu). Następny regularny odpoczynek tygodniowy kierowca odbył od godziny 23:20 dnia 7 marca 2014 r. do godziny 16:40 dnia 10 marca 2014 r. Odpoczynek ten wyniósł 65 godziny i 20 minut (drugi tydzień). W trzecim tygodniu kontrolowanego okresu kierowca odbył odpoczynek skrócony w okresie od godziny 23:04 dnia 15 marca 2014 r. do godziny 4:30 dnia 17 marca 2014 r. w wymiarze 29 godzin 10 minut. Następnie około godziny 4:16 dnia 17 marca 2014 r. rozpoczął się czwarty tydzień kontrolowanego okresu. Po przejechaniu 5 okresów 24 godzinnych kierowca rozpoczął tygodniowy okres odpoczynku od godziny 15:10 dnia 22.03.2014 roku do godziny 5:30 dnia 24 marca 2014 r. o łącznym wymiarze 38 godzin i 30 minut. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w kontrolowanym okresie kierowca zobowiązany był do odebrania tygodniowego okresu odpoczynku w wymiarze 45 godzin. Zatem w powyższym okresie kierowca skrócił odpoczynek tygodniowy o 6 godzin i 30 minut w stosunku do normy 45 godzin. Za wskazane naruszenie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 650 złotych. Dalej organ wyjaśnił, że z załączonej przez skarżącą dokumentacji wynika również, że w czwartym tygodniu kierowca miał dwa skrócone okresy odpoczynku wobec czego w piątym tygodniu zobowiązany był do wykonania odpoczynku regularnego. Organ odwoławczy z uwagi, że rozpoczął analizę czasu pracy od kontrolowanego okresu stąd też numery tygodni nie pokrywają się z numeracją przedstawiona przez skarżącą, ale powyższe nie ma żadnego znaczenia, ponieważ organ zobowiązany był do dokonania analizy wyłącznie w kontrolowanym okresie. Niezgadzajac się z powyższym rozstrzygnięciem [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącej, wskazane przez organ naruszenie z art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie wystąpiło. Skarżąca wskazała, że w tygodniu, w którym powstał sporny odpoczynek tygodniowy, kierowca wykonał dwa odpoczynki skrócone, czyli o jeden więcej niż minimum przewidziane w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. W tygodniu poprzedzającym powstanie domniemanego naruszenia kierowca wykonał jeden odpoczynek regularny oraz jeden skrócony, czyli ponownie o jeden więcej niż opisane w przewidziane w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 minimum. Po tygodniu, w którym powstało domniemane naruszenie, kierowca wykonał odpoczynek regularny od godziny 16.50 w dniu 28 marca 2014 r. do godziny 13.50 w dniu 30 marca 2014 r. Utrzymana była więc zasada, aby w dwóch kolejno następujących po sobie tygodniach, kierowca wykonał co najmniej jeden regularny i co najmniej jeden skrócony odpoczynek. Dalej skarżąca wskazała, że wprawdzie organ odwoławczy zobowiązany był do dokonania analizy wyłącznie w kontrolowanym okresie, jednak przedsiębiorca, aby mógł zapewnić właściwą organizację oraz dyscyplinę pracy musi analizować i planować odpoczynki tygodniowe patrząc na znacznie większy zakres czasu. Zdaniem skarżącej, [...] wywiązał się ze swojego obowiązku. W znacznie szerszym zakresie czasowym analizuje pracę kierowcy, by unikać naruszeń i zapewnić bezpieczeństwo, zgodnie z tym planuje pracę swoich pracowników. Zdaniem skarżącej, nie może zostać ukarana karą pieniężną z tego powodu, że Inspektor Transportu Drogowego ograniczony jest podczas kontroli na drodze 28 dniami, w przypadku gdzie biorąc zakres większy, obojętne jaki szeroki, naruszenie nie występuje. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia jej nieważności. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kwestią podstawową dla sprawy jest ocena, czy kierowca w świetle art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 uczynił zadość wymogowi skorzystania z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku w kontrolowanym okresie. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu. Odwołując się do definicji zawartych w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, należy wskazać, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 1). W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 6). Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin (ust. 7). Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu (ust. 9). Z kolei w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zawarte są definicje dla celów tego rozporządzenia. "Tydzień" oznacza okres od godz. 00.00 w poniedziałek do godz. 24.00 w niedzielę (lit. i). "Odpoczynek" oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. "Tygodniowy okres odpoczynku" oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku", gdzie "regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, a "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin (lit h). Z powyższego wynika, że w odniesieniu do tygodniowego czasu odpoczynku okresem rozliczeniowym jest okres dwóch tygodni, wyznaczony dla każdego tygodnia w sposób sztywny - od poniedziałku godz. 00:00 do niedzieli godz. 24:00 - z ewentualnym uwzględnieniem dodatkowego okresu trzech tygodni następujących po tygodniu, w którym kierowca wykorzystał skrócony tygodniowy czas odpoczynku. W ramach tak wyznaczonego dwutygodniowego okresu rozliczeniowego kierowca powinien wykorzystać co najmniej dwa tygodniowe okresy odpoczynku, w tym dwa regularne lub jeden regularny i jeden skrócony, a jeżeli wykorzystał okres skrócony to w okresie dodatkowych trzech tygodni powinien wykorzystać równoważny odpoczynek. Ponadto, istnieje wymóg, by każdy tygodniowy okres odpoczynku rozpoczynał się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odrębnym wymogiem jest zapewnienie by kolejny okres odpoczynku rozpoczynał się nie później niż po zakończeniu 6 okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego okresu tygodniowego wypoczynku, przy czym wymóg ten dotyczy dwóch dowolnych przypadających po sobie okresów tygodniowego odpoczynku, niezależnie od tego czy zaliczają się one do tego samego, czy do różnych dwutygodniowych okresów rozliczeniowych, a dla zachowania tego wymogu bez znaczenia jest czy kolejne okresy odpoczynku maja charakter regularny bądź skrócony. Jednocześnie odrębnym i samodzielnie ocenianym wymogiem jest by w okresie rozliczeniowym obejmującym dwa kolejne tygodnie, kierowca wykorzystał co najmniej dwa tygodniowe okresy odpoczynku, w tym co najmniej jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku. Powyższe oznacza, że w okresie rozliczeniowym obejmującym dwa kolejne tygodnie, nie jest możliwe zarówno w ogóle niezastosowanie regularnego okresu odpoczynku, jaki zastosowanie jedynie dwóch skróconych tygodniowych okresów odpoczynku. Wynika to wprost z treści art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Konsekwencją stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest zastosowanie przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d., który przewiduje odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta usankcjonowana jest karą pieniężną w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Za błędne należy zatem uznać stanowisko skarżącej, że utrzymana była zasada, aby w dwóch kolejno następujących po sobie tygodniach, kierowca wykonał co najmniej jeden regularny i co najmniej jeden skrócony odpoczynek. Zdaniem Sądu, rację ma bowiem Główny Inspektor, że kierowca nieprawidłowo w następujących po sobie tygodniach miał dwa skrócone okresy tygodniowego odpoczynku; powinien po tygodniu w którym miało miejsce skrócenie wykonać okres odpoczynku regularnego, czego nie uczynił. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że kierowca odbył regularny odpoczynek tygodniowy w okresie od godziny 23:15 dnia 28 lutego 2014 r. do godziny 5:54 dnia 3 marca 2014 r., odpoczynek wyniósł 54 godziny i 25 minut (pierwszy tydzień kontrolowanego okresu). Następny regularny odpoczynek tygodniowy kierowca odbył od godziny 23:20 dnia 7 marca 2014 r. do godziny 16:40 dnia 10 marca 2014 r. odpoczynek ten wyniósł 65 godzin i 20 minut (drugi tydzień). W trzecim tygodniu kontrolowanego okresu kierowca odbył odpoczynek skrócony w okresie od godziny 23:04 dnia 15 marca 2014 r. do godziny do godziny 4:30 dnia 17 marca 2014 r. w wymiarze 29 godzin 10 minut. Następnie około godziny 4:16 dnia 17 marca 2014 r. rozpoczął się czwarty tydzień kontrolowanego okresu. Po przejechaniu 5 okresów 24 godzinnych kierowca rozpoczął tygodniowy okres odpoczynku od godziny 15:10 dnia 22 marca 2014 r. do godziny 5:30 dnia 24 marca 2014 r., łącznym wymiarze 38 godzin i 30 minut. Wobec powyższego, słusznie zauważył organ, że w kontrolowanym czwartym okresie kierowca zobowiązany był do odebrania tygodniowego okresu odpoczynku w wymiarze 45 godzin. Skoro w powyższym okresie kierowca skrócił odpoczynek tygodniowy o 6 godzin i 30 minut w stosunku do normy 45 godzin, to za wskazane naruszenie prawidłowo nałożona została na skarżącą kara pieniężna w wysokości 650 zł. Bowiem z lp. 5.4.1 i 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 50 zł (lp. 5.4.1), a za każdą następną rozpoczętą godzinę 100 zł (lp. 5.4.2). Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej, Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo zakreślił sobie kontrolowany czas. Wynika to z samej treści art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który stanowi, że w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Nadto, prawidłowo organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 92c. ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (...). Wykładnia tego przepisu musi uwzględnić prawidłowość, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo (ten przedsiębiorca) i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10; LEX nr 920618). Odpowiedzialność przedsiębiorcy, prowadzącego usługi transportu drogowego nie jest oczywiście odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny, bowiem istnieje możliwość zwolnienia się z przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się on w wykonaniu działalności, jeżeli wykaże okoliczności wymienione właśnie w cytowanym wyżej przepisie. W tym przypadku skarżący przedsiębiorca w żaden sposób takich okoliczności nie wykazał, do czego był zobowiązany, by ewentualnie się ekskulpować. Podkreślić z całą stanowczością należy, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniami ludzkimi (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy). Kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Tej okoliczności nie można jednak kwalifikować w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek organizować tak pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej typowej przecież sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10; LEX nr 952790). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, ze organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie naruszyły przepisów postępowania dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca w rezultacie nie kwestionowała tych ustaleń, a główne zagadnienie w sprawie sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W ocenie Sądu, organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny w zakresie przesłanek wskazanych w powyższych przepisach oraz ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby niezależnie od wyżej omówionych zagadnień i zarzutów skargi istniały inne okoliczności wskazujące, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, albo aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.