III SA/Lu 267/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm.), oraz w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania F. W. z dnia [...] od decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący pracował do dnia [...] na stanowisku maszynisty parowozu, następnie przeszedł na rentę z ogólnego stanu zdrowia. Z charakterystyki stanowiska pracy wynika, że ostatnie badania okresowe, wykonane w 1981 r. wykazały "wzrok pierwsza kategoria, słuch pierwsza kategoria". Potwierdza to wpis w karcie "wynik badania okresowego" z dnia [...] grudnia 1980 r. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. wydanego przez specjalistę Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że mimo istnienia głębokiego, obustronnego niedosłuchu odbiorczego, nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. Choroby zawodowej u skarżącego nie rozpoznał również Instytut Medycyny Pracy upoważniony do wykonywania ponownych badań lekarskich pracowników, którzy nie zgadzają się z orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydanego przez ten Instytut, oraz korekty tego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2005 r., wynika, że na podstawie kompleksowych badan audiologicznych rozpoznano u skarżącego zaawansowany ubytek słuchu, jednak nie przedstawia on cech klinicznie charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego (zawodowego uszkodzenia słuchu). Ubytek słuchu spowodowany jest procesem starzenia się narządu słuchu. Organ przyjął, że postępowanie wobec skarżącego zostało wszczęte w grudniu 2002 r., a zatem należało stosować przepisy cytowanego na wstępie rozporządzenia. Na powyższą decyzję F. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 239/06 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd uznał, że schorzenie, na które cierpi skarżący, nie jest chorobą zawodową, ponieważ nie spełnia wymogów określonych w § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115). Załącznik do rozporządzenia wskazuje pod poz. 21 jako chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem. Opinie medyczne wydane przez WOMP oraz IMP wskazują na inne przyczyny niedosłuchu, niż przewlekły uraz akustyczny. Zdiagnozowany trwały ubytek słuchu nie jest spowodowany hałasem, nie może więc stanowić choroby zawodowej. Sąd dodatkowo podniósł, że istnienie uszczerbku słuchu nie zostało udokumentowane w okresie dwóch lat od zakończenia pracy ([...] lutego 1982 r.), a w świetle obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ..., uniemożliwia to rozpoznanie choroby zawodowej i wydanie stosownej decyzji, bez względu nawet na ewentualną pozytywną treść opinii lekarskich. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 1616/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, ... które jako akt wykonawczy wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 21, poz. 94, ze zm., zwany dalej K.p.). Przepis ten zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich udokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy, 2) wykazu chorób zawodowych, 3) szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W myśl przepisu § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. W pojęciu zasad postępowania, o jakich mowa w art. 237 § 1 pkt 3 K.p., mieści się regulacja zawarta w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia, określająca okres, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu powinno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie. Nie sposób jednak przyjąć, że pojęcie tych zasad obejmuje także określenie "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych", a o takim okresie jest mowa w kolumnie drugiej tabelarycznego wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik tegoż rozporządzenia. Kolumna ta została opatrzona tytułem: "Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Zatem pomiędzy postanowieniami wynikającymi z tabelarycznego wykazu chorób zawodowych w kolumnie drugiej, a dyspozycją przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia istnieje rozbieżność, przy czym do określenia "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" Rada Ministrów nie była ustawowo upoważniona. Oznacza to, że w tym zakresie zostały przekroczone ramy delegacji wskazanej w art. 237 § 1 K.p. O takim okresie nie ma mowy także w samym przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia. Niezgodność w omawianym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia z aktem wyższego rzędu w postaci art. 237 § 1 K.p. narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty obowiązany był rozważyć także kwestię zgodności przepisów omawianego rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP. Kompetencja do takiego rozważenia znajduje swoje uzasadnienie w art. 184 Konstytucji, z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej - co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Uwzględnić należy też zdaniem Sądu art. 178 ust. 1 Konstytucji, który statuuje podległość sędziów tylko wobec Konstytucji oraz ustaw (a więc nie względem wszystkich aktów normatywnych), a także jej art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (zob. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05, ONSAiWSA 2(11) 2006). Zatem powinnością Sądu pierwszej instancji było odmówić zastosowania niezgodnej z prawem regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia z 2002 r. Skoro zaś tego nie uczyniono, to zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawię ponownie, zważył, co następuje: Rozpatrując skargę na decyzję Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) i przyjął zaprezentowany pogląd prawny o niezgodności w omawianym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... z aktem wyższego rzędu w postaci art. 237 § 1 K.p., co narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z odmową zastosowania niezgodnej z prawem regulacji, Sąd przystąpił do ponownej oceny zaskarżonej decyzji i uznał, że w dalszym ciągu skarga nie jest zasadna. Postępowanie będące przedmiotem oceny sądu zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] stycznia 2003 r. na skutek konkretnego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. Postępowanie prowadzone było więc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115), które weszło w życie w dniu 3 września 2002 r. Nie można wykluczyć, że skarżący ubiegał się wcześniej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, jednak w świetle § 4 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia, postępowanie wszczyna państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie. Kontrolowane postępowanie zostało zatem wszczęte w dniu [...] stycznia 2003 r. (informacja - k. 7 akt administracyjnych). Tym samym nie ma zastosowania § 10 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., zgodnie z którym jedynie postępowania rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, a więc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364). Zgodnie z § 2 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się: - choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, - jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana "narażeniem zawodowym". Tym samym definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Wykaz - załącznik do rozporządzenia wskazuje pod poz. 21 jako chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji uzyskał opinie medyczne wydane przez lekarzy specjalistów z zakresu medycyny pracy zatrudnionych we właściwych jednostkach orzeczniczych - WOMP w oraz IMP. Zarówno orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. wydane przez specjalistę medycyny pracy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (mimo zawartego w konkluzji oczywistego lapsusu - opinia o braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu głosu, zamiast słuchu), jak i orzeczenie z dnia [...] lipca 2003 r. oraz korekta orzeczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydana przez specjalistów medycyny pracy Instytutu Medycyny pracy wskazują na inne przyczyny niedosłuchu, niż przewlekły uraz akustyczny. Zdiagnozowany trwały ubytek słuchu nie jest spowodowany hałasem, nie może więc stanowić choroby zawodowej. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania tych zgodnych opinii lekarskich. Powodem utrzymania odmownej decyzji w mocy jest niemożliwość uznania istniejącego schorzenia - ubytku słuchu, na które cierpi skarżący, za chorobę zawodową, ze względu na to, że uszkodzenie słuchu nie jest wywołane hałasem. Bez względu zatem, czy hałas występował w miejscu pracy skarżącego, w jak długim okresie i w jakim natężeniu, nie to jest przyczyną częściowej głuchoty. Załącznik do rozporządzenia wskazuje pod poz. 21 jako chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany wyłącznie hałasem. Skoro zatem opinie medyczne wydane przez WOMP oraz IMP wskazują na inną etiologię niedosłuchu, niż przewlekły uraz akustyczny, to zdiagnozowany trwały ubytek słuchu, który nie jest spowodowany hałasem, nie może stanowić choroby zawodowej. Zdaniem specjalistów z Instytutu Medycyny Pracy, aktualny stan słuchu należy przypisać procesowi starzenia się tego narządu. Na marginesie należy dodać, że świetle obowiązującego poprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, do chorób zawodowych również zaliczano uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, a nie innymi przyczynami. Sąd pominął w swych rozważaniach to, kiedy ujawniły się objawy chorobowe, stosując się do wskazówek Naczelnego Sadu Administracyjnego udzielonych w tej sprawie. Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.