III SA/Lu 275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2009 r. nr[...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., po rozpoznaniu zgłoszenia M. C., orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u wymienionej choroby zawodowej zawartej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż skarżąca zatrudniona była ostatnio na stanowisku nauczyciela przedszkola w Publicznym Przedszkolu w O. Wymieniona poddana została badaniom w jednostkach orzeczniczych: I-go stopnia - Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy – Poradni Chorób Zawodowych w L., II-go stopnia Instytucie Medycyny Pracy, Przychodni Chorób Zawodowych Łodzi. Po przeanalizowaniu całości zebranej dokumentacji medycznej, danych dotyczących przebiegu pracy zawodowej, narażenia na wysiłek głosowy oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań jednostki orzecznicze rozpoznały przewlekłe proste zapalenie krtani, które nie występuje w wykazie chorób zawodowych. W odwołaniu M. C. podnosiła, że przez 31 lat pracowała w przedszkolu z dziećmi w wieku 5 i 6 lat w grupach po 25 osób. Przez ten czas była narażana na wzmożony wysiłek głosowy. Aktualnie stan jej zdrowia wymaga ciągłego leczenia i mimo tego, że stara się nie podejmować wysiłku głosowego nadal występują u niej zaniki głosu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że M. C. przez 31 lat pracowała w przedszkolu jako dyrektorka i wychowawczyni, w związku z czym była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Strona była badana przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych pierwszego i drugiego stopnia. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi na podstawie wykonanych badań laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz na podstawie dokumentacji medycznej nadesłanej przez WOMP w L. orzekł, iż u badanej występuje przewlekle proste zapalenie krtani. Ponieważ rozpoznane schorzenie nie zostało wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, organ uznał, że nie można u odwołującej się stwierdzić choroby zawodowej. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. przy stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się tylko choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Organ odwoławczy dodał, że jednostki orzecznicze nie miały wątpliwości, co do oceny narażenia zawodowego, ponieważ ze specyfiki zawodu nauczyciela wynika, iż jest on narażony na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże praca w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. Organ powołał się też na § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Natomiast właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny narażenia zawodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim - zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że rozpoznanie choroby nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej, które związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie §§ 5 - 7 wymienionego rozporządzenia i nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w prawidłowo sporządzonym orzeczeniu lekarskim. M. C. zaskarżyła decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podając, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Podkreślała, iż w poradni laryngologicznej w K. rozpoznano u niej niedomykalność strun głosowych. Takiego samego rozpoznania choroby dokonał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. W związku z powyższym uważa, iż powinno się u niej rozpoznać chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. właściwym do orzekania o chorobie zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uwzględnił, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, dalej jako: rozporządzenie o chorobach zawodowych) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie orzeczono, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Uzasadniając powyższy wyrok Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia o chorobach zawodowych, art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.). Przepis ten stanowił, że za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy (obecnie: art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy). W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Wywołuje to skutki również w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia o chorobach zawodowych, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z ustawą zasadniczą. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszony został dnia 2 lipca 2008 r. ( Dz. U. Nr 116, poz. 740) i z tym dniem wszedł w życie. Od tego też dnia rozpoczął bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia o chorobach zawodowych. Utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów nastąpiła zatem dnia 3 lipca 2009 r. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, które zostało uznane za niekonstytucyjne mocą wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie należy, uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych szczególnie, że w dacie orzekania przez Sąd utraciło ono moc obowiązującą. Wprawdzie, na podstawie art. 145a § 2 K.p.a., skarżąca mogła żądać wznowienia postępowania administracyjnego w terminie miesięcznym liczonym od dnia 3 lipca 2009 r., jednakże termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego upłynął w toku toczącego się postępowania sądowego. Powyższe oraz fakt, że skarżąca cierpi na określone schorzenie, zaś organ odmówił uznania tego schorzenia za chorobę zawodową tylko z tego powodu, że nie było ono wymienione w załączniku do niekonstytucyjnego rozporządzenia, uzasadnia odmowę zastosowania wymienionych przepisów. Wobec powyższego sprawa w przedmiocie stwierdzenia czy skarżąca cierpi na chorobę zawodową winna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. W każdej sprawie mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji oraz art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd z urzędu bada czy akt wykonawczy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest zgodny z Konstytucją oraz z ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności aktu wykonawczego z Konstytucją lub ustawą, sąd może odmówić jego zastosowania, mimo iż akt ten obowiązywałby. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 23/07. Sąd nie musi zatem uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie nie budzi wątpliwości możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnych przepisów aktu wykonawczego, nawet w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność rozporządzenia, odroczył termin utraty mocy obowiązującej tego aktu. W takiej sytuacji sądy mogą same zadecydować, jakie przepisy należy zastosować, kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania postanowień ustawy zasadniczej. Należy wówczas uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, Wokanda nr 5 z 2006 r., poz. 35 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, LEX nr 322105 oraz glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07, ZNSA nr 1 z 2008 r. i J. Trzciński, R. Hauser "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2008 r., str. 70 i 85). Ponadto pogląd, że sprawy dotyczące stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1968/08 (niepublikowane). Z uwagi na odmowę zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., Sąd nie oceniał merytorycznie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.