III SA/Lu 275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz ustalił A. L. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że: - w przedmiotowym postępowaniu organ na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 był zobowiązany do ustalenia, czy A. L. pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012- 2014 (płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy UE); - w 2012 r. A. L. zobowiązał się do kontynuacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych m.in. w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i składał następnie wnioski kontynuacyjne; - w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015 r. stwierdzono, że rolnik nie wywiązał się w pełnym zakresie z podjętego zobowiązania (na działce rolnej H1, I1 oraz K1 ujawniono nieprawidłowości oznaczone kodem P020 "pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym", dodatkowo na działce rolnej I1 o pow.1,36 ha stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem PO18 "pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50 %, lecz mniejszej niż 80 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej"); - w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w przestrzeganiu wymogów określonych dla wariantu 4.1 w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym płatność rolnośrodowiskowa na rok 2015, przyznana została w pomniejszonej wysokości na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] czerwca 2016 r ; - stosownie do art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48) istnieje obowiązek zwrotu płatności wypłaconych z tytułu realizacji pakietu/wariantu za lata wcześniejsze; - ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu wymogu dla wariantu 4.1 powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, stosownie do ww. art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014; - waga stwierdzonych niezgodności w gospodarstwie A. L. ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, została określona na 50% dla działki rolna H1 i K1 oraz 80 % dla działki rolnej I1, co zostało wskazane w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności (zgodnie z ww. zawiadomieniem, postępowanie dotyczyło płatności przyznanych A. L. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. (rok 2012), z dnia [...] lutego 2014 (rok 2013) oraz decyzji [...] listopada 2014 r. (rok 2014); - obliczenia wskazywały, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2014 wynosi [...] zł; - w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności; - w niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR; - zgodnie z zobowiązującym stanem prawnym zobowiązanie rolno-środowiskowe jest zobowiązaniem 5-letnim (uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym nie jest obowiązkowe, a płatności przyznane są na wniosek beneficjenta składany każdego roku); - nieprawidłowości w realizowaniu przez A. L. zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2015 r., skutkują obowiązkiem zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe stosownie do art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.; - w myśl art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia, państwo członkowskie winno określić kwotę zmniejszenia lub odzyskania przyznanego wsparcia na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności; - wysokość kwoty do zwrotu w związku ze stwierdzoną niezgodnością odpowiada procentowemu zmniejszeniu w części dotyczącej działki rolnej, na której stwierdzono takie uchybienie (waga stwierdzonych niezgodności w gospodarstwie A. L. ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w ww. art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, została określona w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.); - kwota płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2014 przekazana na rachunek A. L. stanowi płatność nienależnie pobraną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący zarzucił błędną i dowolną wykładnię przepisów § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 13 marca 2013 r., jak również art. 35 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Skarżący podniósł, że bezpodstawnym jest stwierdzenie o pozostawieniu powierzchnię niekoszonej na działkach rolnych H, I, K oraz o pozostawieniu powierzchnię skoszoną w niewłaściwym miejscu oraz o obowiązku zwrotu pobranych płatności za lata poprzednie. Skarżący zarzucił, że organ nie zastosował art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowej za lata 2012-2014 w wysokości [...] zł. Nie ulega wątpliwości, że istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się rolnika do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania. Niespornym jest w sprawie, że skarżący zobowiązania (w zakresie wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych) nie dotrzymał, czego dowodzi raport z czynności kontrolnych (k. 194 i 195 akt adm.). Skarżący nie kwestionował w swoich zastrzeżeniach ustaleń poczynionych przez kontrolujących w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego (k. 204 akt adm.), że na działce rolnej H1, I1 oraz K1 wystąpiły nieprawidłowości oznaczone kodem: P020 "pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym" oraz dodatkowo, że na działce rolnej I1 (o pow.1,36 ha) stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem - PO18 "pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50 %, lecz mniejszej niż 80 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej"). Dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności skarżący podniósł, że powierzchnie nieskoszone zostały pozostawione zgodnie z ekspertyzą ornitologiczną i błędne szkice na załącznikach graficznych mogą wynikać z "pomylenia ekspertyzy". Rzeczą organu było dokonanie oceny stwierdzonych nieprawidłowości. Z tego obowiązku organ nie wywiązał się należycie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności odwołuje się bezpośrednio do ustaleń organu zaprezentowanych w ostatecznej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomniejszonej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015 r. Podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnych stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137, ze zm.). Przepis ten stanowi jednak wyłącznie ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji przez organy agencji. Szczegółowe przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze. Zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe. W odniesieniu do spornych płatności zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 i art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r., nr 25, poz. 8 dalej jako: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011). W przypadku płatności za 2015 r. podstawę prawną stanowi art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r., nr 227, poz. 69 z późn. zm.) oraz z uwagi na treść art. 43 tego rozporządzenia zastosowanie znajdują również przepisy art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Przywołane uregulowania wprowadzają ogólną zasadę obowiązku zwrotu (odzyskiwania) płatności w razie naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednak nie określają szczegółowo przesłanek ustalenia wysokości zwrotu. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest samodzielnym (niezależnym) postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jak przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie – warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (wyrok NSA: z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. W niniejszej sprawie skarżący w latach 2012-2014 występował o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zastrzeżenia do skontrolowanej decyzji budzi kwestia ustalenia przez organ samej wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. Z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Przesłanki zwrotu płatności i zmniejszenia płatności określają przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z póżn. zm.). Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy jednoznacznie treść przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i analogiczna dyspozycja art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane. Z drugiej jednak, także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje dwie odrębne kwestie. Pierwszą z nich jest zmniejszanie płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38). Drugą z nich jest uregulowana w odrębnym przepisie (w § 39 rozporządzenia) sprawa zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie można ich mieszać. Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Stanowisko Sądu w tym zakresie w pełni wpisuje się w dotychczasowy nurt orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 480/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 836/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 754/17). W odniesieniu do skarżącego przepis § 38 został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na 2015 r. i kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2016 r. i nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Niniejsze postępowanie dotyczy zgodności z prawem nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Przesłanki zwrotu – jak wskazano wyżej – określa § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odwołuje się do treści wyżej wymienionego przepisu. Swoją uwagę organ odwoławczy skupia natomiast na znaczeniu przepisów art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 i wyjaśnia, że waga stwierdzonych nieprawidłowości została ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia i została określona w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2016 r.). Wspomniane ostatnio decyzje rozstrzygają sprawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015. Przepis art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 nie może być samodzielną podstawą do orzekania o zwrocie płatności (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. I SA/Bk 672/17 oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. I GSK 1753/18). Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] października 2017 r. W badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r. Jak wynika z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Stosując niewłaściwą podstawę materialnoprawną decyzji, organ odwoławczy dopuścił się błędu, który musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt lit. a/ p.p.s.a.). Błąd ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia Sądu, w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi także kwestia ustalenia wagi stwierdzonej niezgodności i w konsekwencji tego wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W myśl natomiast art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Powołane regulacje unijne nie określają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że – mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 365/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Oznacza to, że art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 nie stanowi samodzielnej normy prawnej dającej organowi prawa do wyliczenia nienależnie lub w nadmiernie pobranej płatności. Organ odwoławczy ten właśnie przepis powołał ustalając wysokość kwoty do zwrotu ([...] zł) w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że płatność rolnośrodowiskowa przysługiwała w zmniejszonej (o [...] zł) wysokości w roku 2015, w którym stwierdzono uchybienie w realizacji programu, co spowodowało konieczność zwrotu takiej kwoty za każdy rok - 2012, 2013 i 2014 (łącznie [...] zł). Pomimo szczegółowego wyliczenia nienależnej kwoty płatności, nie wiadomo dokładnie na jakiej podstawie organ stosuje wskaźniki (50 % i 80%) przy ustalaniu tych kwot w latach 2012 -2014. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Rolą organu będzie wyeliminowanie błędów dostrzeżonych przez Sąd. Przede wszystkim organ powinien zastosować właściwe przepisy - § 39 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. Ponadto organ wyjaśni, która z przesłanek z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miała zastosowanie w odniesieniu do skarżącego i w jaki sposób wpłynęła ona na określenie wysokości kwoty zwracanej płatności. W tym zakresie organ szczegółowo odniesie się do stwierdzonych nieprawidłowości opisanych w protokole z kontroli i ustaleń, że na działce - H1 (o pow. 2,52 ha) obszar nieskoszony wynosił 0,13 ha (5,16 %), na działce I1 (o pow. 1,36 ha) nie został wykoszony grunt o pow. 0,42 ha (30,88 %), zaś na działce K1 (o pow. 0,64 ha) nieskoszony został teren o pow. 0,06 ha (9,38%). Organ wskaże również jaki wpływ ma niewłaściwe wykoszenie działek rolnych na wykonalność całego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.