III SA/Lu 276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu [...] lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]), w sprawie zatrzymania J. P. na okres 3 miesięcy prawa jazdy kat. T, C+E, B+E, C, B i A, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz zobowiązania go do zwrotu dokumentu prawa jazdy, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną wydania decyzji był art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.). W sprawie ustalono, że do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzające, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. J. P. kierował samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] z prędkością przekraczająca prędkość dopuszczalną o 55 km/h na obszarze zabudowanym. Dlatego zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze były zobowiązane do zastosowania dyspozycji wynikającej z tych przepisów, poprzez zatrzymanie kierującemu pojazdem prawa jazdy kat. T, C+E, B+E, C, B i A, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz zobowiązane były do żądania zwrotu dokumentu prawa jazdy, którego kierujący w chwili popełnienia wykroczenia nie posiadał. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie miały one zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W skardze zarzucono również naruszenie art. 108 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a także rażące naruszenie art. 6, 8 i 9 k.p.a. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w jego ocenie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił podstawy prawnej wydania decyzji zarówno własnej, jak i organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało jedynie na odrębności podstawy postępowania wykroczeniowego i administracyjnego, które samo w sobie jest w niniejszej sprawie problemem drugoplanowym. Gdyby przepisy postępowania administracyjnego zostały prawidłowo zastosowane, to problem ten nie byłby nawet poruszany. Nie uzasadniono w szczególności, dlaczego i na jakiej podstawie Starosta wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, a organ odwoławczy ją utrzymał, w sytuacji gdy Policja nie dostarczyła organowi dokumentu prawa jazdy, bowiem go nie zatrzymała, do czego była zobowiązana. W takiej sytuacji organ nie miał prawa wydawać decyzji oraz wzywać skarżącego do zwrotu dokumentu prawa jazdy, tym bardziej, że skarżący odmówił przyjęcia mandatu i zakwestionował popełnienie zarzucanego mu wykroczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy dokonać wyraźnego zastrzeżenia, że poniższe rozważania i uwagi odnoszą się do stanu prawnego jaki obowiązywał w dniu 25 sierpnia 2015 r., kiedy dojść miało do popełnienia przez skarżącego jako kierującego pojazdem (samochodem osobowym) wykroczenia w ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zastrzeżenie to wynika z tej przyczyny, że stan prawny w omawianej kwestii ulegał już zmianom, stąd istotne pozostaje stosowanie właściwych norm prawnych obowiązujących w określonym czasie. Wymaga zwrócenia uwagi, że źródłem rozstrzygania przez orzekające w tej sprawie organy administracji w przedmiocie zatrzymania J. P. prawa jazdy stanowiło zawiadomienie, jakie w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Starosty [...] skierował Komendant Miejski Policji w Z.. Wynikało z niego to, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. o godz. 855 w miejscowości B. D. , J. P. posiadający prawo jazdy kat. T, C+E, B+E, C, B i A (nr [...]), kierował samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o 55 km/h na obszarze zabudowanym, a więc – zdaniem kontrolujących go funkcjonariuszy Policji – popełnił wykroczenie stanowiące czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm. – dalej jako "p.r.d."), w związku z którym wydano prawomocne rozstrzygnięcie. Jednocześnie – co istotne w okolicznościach tej sprawy – w zawiadomieniu tym zawarto informację, że w czasie kontroli kierujący nie posiadał opisanego w zawiadomieniu dokumentu prawa jazdy. Tej treści zawiadomienie Starosta Z. potraktował jako dające podstawę do wszczęcia w dniu [...] sierpnia 2015 r. wobec J. P. postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Pomimo tego, że zgłaszający się we wszczętym postępowaniu administracyjnym pełnomocnik strony będący adwokatem, już w piśmie z dnia [...] września 2015 r. zwrócił organowi uwagę na brak zatrzymania skarżącemu dokumentu prawa jazdy w czasie kontroli oraz na niezakończenie tejże kontroli mandatem karnym, wobec odmowy jego przyjęcia i zakwestionowania przez kontrolowanego popełnienia zarzuconego mu wykroczenia, Starosta Z. wydał w dniu [...] września 2015 r. – na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 102 ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm. – dalej jako "u.k.p.") oraz art. 108 § 1 k.p.a. – opisaną na wstępie decyzję, bez odnoszenia się do tych faktów, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, że wydawana na podstawie powołanych przepisów decyzja administracyjna nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie tych norm prawnych. Jednakże warunkiem podstawowym wydania każdej prawidłowej decyzji administracyjnej jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Chodzi więc o niebudzące wątpliwości ustalenie, że kierujący pojazdem rzeczywiście przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz zachodzą inne przewidziane prawem warunki do zatrzymania prawa jazdy. Z zawiadomienia organu Policji skierowanego do Starosty wprawdzie jednoznacznie wynikało, że stwierdzenie faktu przekroczenia przez skarżącego prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nastąpiło, gdyż "wydano prawomocne rozstrzygnięcie", to jednak już z powołanego wyżej pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] września 2015 r., poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji wynikało, że informacja ta była wątpliwa co do jej prawdziwości. Kwestia ta uszła uwadze organów obu instancji. Przede wszystkim jednak organy w ogóle nie zwróciły uwagi na jasno wyrażoną w zawiadomieniu informację, że w czasie kontroli kierujący nie posiadał dokumentu prawa jazdy, a w związku z tym nie doszło do jego zatrzymania za pokwitowaniem przez funkcjonariuszy Policji. Zgodnie zaś z powołanym już przepisem art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Według zaś art. 102 ust. 1c u.k.p., starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem w okolicznościach tej sprawy zatrzymanie dokumentu na podstawie art. 135 ust. 1 p.r.d. nie mogło w ogóle nastąpić, bowiem z przepisu tego wynika, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie: a) uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) stwierdzenia zniszczenia prawa jazdy w stopniu powodującym jego nieczytelność, c) podejrzenia podrobienia lub przerobienia prawa jazdy, d) gdy upłynął termin ważności prawa jazdy, e) gdy wobec kierującego pojazdem wydane zostało postanowienie lub decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, f) gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, g) przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, h) przekroczenia przez kierującego pojazdem w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego lub stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełnił on przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 ustawy z dnia 20 maja 1971r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2013 r. poz. 482, z późn. zm.), i) stwierdzenia braku dokumentu, o którym mowa w art. 38 pkt 3a lub 4a, lub prowadzenia pojazdu niewyposażonego w blokadę alkoholową w przypadku, o którym mowa w art. 13 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W powołanym art. 135 ust. 1 p.r.d. nie przewidziano zatem możliwości zatrzymania kierującemu prawa jazdy w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Oznacza to, że podstawę zatrzymania skarżącemu prawa jazdy nie mogły stanowić przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 102 ust. 1c u.k.p. Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a więc w odniesieniu do czynu, który został wskazany w zawiadomieniu Komendanta Miejskiego Policji w Z. i został skarżącemu zarzucony lecz nie został mu prawomocnie przypisany, przewidziano przepisem art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" p.r.d., według którego, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis ten został dodany do ustawy Prawo o ruchu drogowym przez art. 4 pkt 7 lit. "a" tiret drugie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541, z późn. zm. – dalej jako "ustawa zmieniająca"), z dniem 18 maja 2015 r. Wskazana ustawa zmieniająca w art. 5 pkt 7 a i b wprowadziła także związane z tym zmiany w ustawie o kierujących pojazdami, poprzez dodanie do art. 102 u.k.p., m.in. cytowanych już powyżej przepisów ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c, które organy zastosowały jako podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji. Tymczasem w pierwotnym brzmieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej, jaki ma zastosowanie w tej sprawie przewidziano, że do dnia 3 stycznia 2016 r.: 1) podmiot, który wydał prawomocne rozstrzygnięcie za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 [ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym], niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 [ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami], jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 [ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym]; Skoro zatem takie brzmienie przepisów obowiązywało w czasie, kiedy skarżącemu zarzucono popełnienie wykroczenia drogowego polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, obligowało to organ do ich zastosowania. Tak się jednak w tej sprawie nie stało. Konsekwencją wskazanych przepisów w odniesieniu do czynu zarzuconego skarżącemu było zatem to, że nie było podstawy do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Po pierwsze bowiem, nie wydano prawomocnego rozstrzygnięcia za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., choć w tym zakresie zawiadomienie zawierało odmienną, jednakże – jak wynika z akt administracyjnych – nieprawdziwą informację. Po drugie zaś, prawdziwa informacja zawarta w zawiadomieniu dotycząca wskazania przyczyny braku zatrzymania skarżącemu prawa jazdy przez funkcjonariuszy Policji, dyskwalifikowała zaistnienie podstawy do zatrzymania prawa jazdy w trybie administracyjnym i nie pozwalała na odwołanie się przez starostę do obligatoryjnego zatrzymania prawa jazdy, pomimo faktycznego niezatrzymania prawa jazdy kierującemu przez funkcjonariuszy Policji w czasie kontroli drogowej (art. 102 ust. 1c u.k.p.). O ile zasadnie Kolegium wskazało na regułę ogólną, że wydana na podstawie wskazanych przez organ przepisów decyzja administracyjna nie ma charakteru uznaniowego lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany na ich podstawie wydać, to jednak przesłanki te nie zaistniały. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w okresie od dnia 18 maja do dnia 31 grudnia 2015 r., odnosi się tylko do takich przypadków, kiedy omawianego rodzaju wykroczenie miało miejsce, czyli zostało wiążąco i prawomocnie ustalone, a także została spełniona przesłanka rzeczywistego faktycznego zatrzymania kierującemu pojazdem w czasie kontroli drogowej prawa jazdy przez funkcjonariuszy Policji w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" p.r.d. Innymi słowy, niezatrzymanie kierującemu pojazdem prawa jazdy, któremu zarzucono przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w dniu 25 sierpnia 2015 r. (bez względu na przyczynę), nie dawało podstaw do orzeczenia przez organy administracji o zatrzymaniu prawa jazdy na skutej zawiadomienia właściwego organu Policji w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej. Skarżący w toku całego postępowania kwestionował popełnienie zarzucanego mu wykroczenia drogowego, a więc prawidłowość ustalenia przez funkcjonariuszy Policji faktu przekroczenia przez niego prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Wprawdzie na etapie postepowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze próbowało ustalić, czy przed sądem powszechnym toczy się w tym przedmiocie postępowanie i na jakim jest etapie, jednakże nawet uzyskana od pełnomocnika skarżącego informacja, że przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie sygn. akt [...] takie postępowanie się toczy, a na dzień [...] grudnia 2015 r. została wyznaczona rozprawa, nie spowodowało to żadnych skutków, gdyż organ odwoławczy już w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji. Doszło zatem zarówno do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W konkluzji należało stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie popełniły błędy proceduralne polegające na wadliwych ustaleniach faktycznych, bezzasadnie przyjmując zakończenie postępowania w sprawie wykroczenia w postępowaniu mandatowym, a w konsekwencji dopuściły się naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę zatrzymania prawa jazdy. Nie zostały bowiem wobec skarżącego spełnione przesłanki zatrzymania prawa jazdy w okresie rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji, skoro prawo jazdy nie zostało także skarżącemu zatrzymane za pokwitowaniem przez funkcjonariuszy Policji. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, jako rozstrzygnięcia dotknięte istotnymi wadami prawnymi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni, że odnośnie procesu stosowania prawa wyróżnić można jego określone etapy, które doprowadzić winny do prawidłowego rozstrzygnięcie sprawy. Etapy te stanowi: 1) ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, czyli zebranie materiału dowodowego o faktach, z którymi mają być wiązane skutki prawne; 2) odpowiedź na pytanie, czy i jakie przepisy oraz ewentualnie zawarte w nich normy odnoszą się do ustalonego stanu faktycznego; 3) interpretacja obowiązujących przepisów prawnych w celu ustalenia znaczenia normy prawnej; 4) subsumpcja, czyli podciągnięcie ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną; 5) podjęcie decyzji lub wydanie innego stosownego orzeczenia. Zastosowanie tych reguł z uwzględnieniem ich kolejności, winno pozwolić organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na wydanie odpowiadającego obowiązującym przepisom prawa niewadliwego rozstrzygnięcia opartego na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.